2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，提出加快公共数据资源开发利用，释放公共数据要素潜能的一系列意见和要求。随后，为贯彻落实该意见，国家数据局发布《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），进一步明确规范公共数据授权运营的实施机构、运营机构、运营管理机制。

我国公共数据授权运营工作处于启动发展、多元探索的起步阶段。各地各部门围绕公共数据授权运营进行大量积极探索，不断尝试创新，形成各具特色的推进思路，为全国推动公共数据授权运营提供参考经验。

结合各地方在开展公共数据授权运营的授权主体、组织形式、流程机制、运营目标等方面，授权模式可分为整体授权、分领域/依场景授权、混合授权等模式。

整体授权模式

整体授权主要由地方人民政府作为实施机构以整体授权形式将持有的公共数据资源，授权委托数据运营机构整体开展公共数据运营平台建设和市场化运营工作。在这种模式下，数据管理部门将某一区域内的所有公共数据，不区分具体的应用场景，统一授权给一个或多个指定的运营主体进行开发、运营和生态建设。

图1 整体授权模式结构图

福建省是整体授权模式的典型代表，采取一体统筹与二级授权模式进行公共数据授权运营。根据《福建省政务数据管理办法》，福建省委、省政府具有本省公共数据的所有权，由福建省数字办代行管理职责。在授权主体方面，福建省政府指定福建省数字办作为授权主体，负责指导、监督和协调公共数据授权运营工作，并对数据二级开发环节中的应用场景进行安全审核，授权开发主体进行数据使用。在授权机制（授权方式）方面，福建省政府组建的福建省大数据集团是公共数据授权运营的运营主体，对省数字办负责，统筹建设全省公共数据共享、开放和开发利用平台，解决公共数据市场化运营问题，既受政府完全管控，面向政府提供数据服务，也能灵活应对二级市场需求，面向市场提供数据化公共服务，并保障域内公共数据的安全。

分领域/依场景授权模式

分领域/依场景授权是由当地政府各级公共数据部门依据不同行业、领域、场景，分散授权不同运营主体，获得授权的运营主体针对该领域数据进行场景设计规划，即先有场景设计规划，后有运营授权。

图2 分领域/依场景授权模式结构图

北京市是分领域/依场景授权模式的典型代表，采取数据专区模式进行公共数据授权运营。2023年12月，北京市发布《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》，将数据专区分为领域类、区域类及综合类，更加注重场景牵引，依据场景多次分类授权数据运营方，避免单一运营方对公共数据形成垄断，更能激发市场主体活力。

在授权主体方面，明确市大数据主管部门作为公共数据专区统筹协调部门，制定、解释公共数据专区授权运营规则，以及指导、监督综合基础类公共数据专区的建设和运营。

在授权机制（授权方式）方面，采用公共数据专区授权运营方案，各个主管部门授权不同主体分散运营各个专区的公共数据，不同运营主体则负责各领域内数据的加工处理、各类运营场景的开发管理，并提供可应用或可开发的数据产品和服务，从而提高公共数据开发利用的效率和专业性。北京市经济和信息化局以专区授权运营的方式，授权北京金融控股集团建立了北京市首个金融公共数据专区，承接公共数据托管及创新应用任务，其所属公司北京金融大数据公司利用公共数据与银行等金融机构联合研发贷款产品，促进了资金的流通，充分发挥公共数据对金融服务特别是普惠金融的支撑作用。同时，推出京云企业征信平台，满足了金融机构贷款过程中的征信服务需求。

混合授权模式

混合授权即整体授权与分领域/分场景授权相结合的模式。该模式结合了整体授权和分领域/分场景授权的优势，可满足不同情境下对公共数据资源的需求，促进数据资源的高效利用。

济南市是“综合授权+分领域授权”模式的典型代表。2023 年 12 月，《济南市公共数据授权运营办法》（以下简称《办法》）颁布实施，提出“大数据主管部门综合授权、数据提供单位分领域授权”的授权方式，同时遵循 “一场景一授权” 的原则，开展公共数据授权运营探索。这种模式既保证了大数据部门能够有力地进行整体指导，又充分调动了各数据持有单位积极参与授权运营。

在授权主体方面，大数据主管部门或者数据提供单位作为授权单位负责本区域内授权运营工作的统筹管理。

在授权机制（授权方式）方面，《办法》明确，公共数据授权运营主要采取综合授权、分领域授权的方式，并逐步探索分级授权等其他授权运营方式。综合授权和分级授权由大数据主管部门实施，分领域授权由数据提供单位实施，并建设专属公共数据授权运营平台作为统一的公共数据授权运营通道和管理平台，保证“原始数据不出域”。《办法》明确，济南市公共数据授权运营将优先用于公共治理和公益事业领域，并积极支持用于与产业发展、行业发展紧密相关且数据增值潜力显著的金融、信用、医疗、交通、文化等领域。济南市根据“一场景一授权”的原则，正在推动济南财金集团、北方医疗大数据公司、黄河住房研究院等单位，就数据供给、使用、管理的权责义务，价格形成机制等进行探索。

浙江省是“分级授权+依场景授权”模式的典型代表。2023 年 8 月，浙江省发布了《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》，实施“分级授权+依场景试点落地”模式。

在授权主体方面，建立省级公共数据授权运营管理工作协调机制，负责本省行政区域内授权运营工作的统筹管理、健全完善制度规范、确定试点领域等；试点市、县（市、区）政府建立本级协调机制，负责本行政区域内授权运营工作的统筹管理、统筹管理、健全完善制度规范、确定试点领域等。由省、市、县三级公共数据主管部门归口负责授权，而不是由省级或市级公共数据主管部门统一授权。

在授权机制（授权方式）方面，公共数据主管部门发布重点领域开展授权运营的通告，试点市、县（市、区）政府结合具体应用场景确定授权运营领域与授权运营单位，并报省政府备案。省市的公共数据主管部门依托公共数据平台建设授权运营域，县（市、区）依托市级授权运营域开展授权运营工作，明确公共数据主管部门要结合重点领域和具体应用场景确定授权运营领域与授权运营单位。同时，浙江省在全域内设立多个试点，通过试点先行的方式，探索公共数据授权运营的模式和机制，在杭州市、宁波市、余姚市、温州市等市均已完成公共数据授权运营的探索。

实践模式总结思考

对地方典型特色的公共数据授权运营实践模式进行分析发现，整体授权、分级授权以及分领域/依场景授权等几类模式之间并没有绝对的界限，在实际操作中往往相互交织、融合。这种交叉融合的特性意味着在公共数据授权运营实践模式的探索过程中，要根据当地实际情况，选择合适的授权策略，并不断进行调整优化，以实现公共数据资源的高效利用，释放公共数据资源的最大化价值。

在授权运营的起步阶段，整体授权模式以其高效、集中的管理运营优势，可以使公共数据尽快、尽多地投入数据交易市场。但长远来看，整体授权不区分数据内容和数据权利的缺陷将会增大授权运营监管、公共数据安全保护的难度。分级授权和分行业/依场景授权模式对数据资源进行更灵活、更贴近市场需求的管理方式，既保持了省级层面的整体协调，又赋予了地方更大的自主性，可以适应不同地区的重点关注领域和特定需求。

在具体的实践过程中，公共数据的开发与应用仍面临多种难题，如数据质量参差不齐、数据安全存在风险、授权运营不规范、权益分配模式不清晰等问题。因此，随着数字经济的快速发展和数据要素市场建设的不断深化，地方政府将在符合国家数据局《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》文件要求的前提下，继续创新和完善公共数据授权运营模式，进一步推动公共数据资源的开发利用，为社会提供更多样化、高质量的数据产品和服务。

清研成果

清研集团拥有一支数据治理发展领域的专业研究团队，核心成员毕业于清华大学、中科院、中山大学、北科大等一流高校院所，致力于在数据要素流通领域规范性文件制定、政策研究、课题研究等方面长期深耕，具有丰富的文件起草和政策研究经验，支持相关部委和北京市相关委办局数据要素领域制度起草修订和内参材料撰写工作。

数界新察专栏简介

本专栏将定期推出公共数据授权运营、数据跨境流通、数据资产入表等数据要素热点议题的分析文章，点燃思维火花，深耕数据领域，融汇理论精髓、政策导向与实践智慧，共同探寻数据要素市场化的星辰大海。

资料整理 | 清研集团社会发展研究部

图片来源 | 清研集团社会发展研究部