推动城市更新，加快新陈代谢，构筑有温度的“人民城市”
随着城市化进程的加速和经济发展，城市更新作为推动城市现代化、提升城市品质的重要手段，已成为各级政府的重要工作内容。近年来，中央及地方政府密集发布了一系列城市更新政策，旨在通过系统性规划与实施，全面提升城市的物理空间环境、增强城市功能布局的科学性、促进城市结构的优化调整，并引领城市走向可持续发展的道路。
国家层面政策解读
政策起步阶段（2020年以前）
2019年12月中央经济工作会议：首次明确提出了“城市更新”的概念，强调了加强城市更新和存量住房改造的重要性。
这一阶段，虽然城市更新尚未被正式确立为国家战略，但其在中央经济工作会议上的提出，为后续的政策制定和推进奠定了重要的基础。城市更新开始被视为解决城市发展新问题、推动城市高质量发展的新路径，其内涵逐渐丰富，不再局限于物质空间的改造，而是涵盖了城市功能的完善、历史文化的保护、生态环境的改善等多个维度。
政策明确与推进阶段（2020年-2021年）
2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》：明确提出实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。
2021年政府工作报告：城市更新首次被写入政府工作报告，标志着城市更新行动正式成为国家战略。
这一阶段，城市更新被明确为国家战略，政策导向从单一的物质空间改造转向更全面的城市空间结构优化和品质提升。城市更新被赋予了新的内涵，不再仅仅是房屋和设施的改造，更包括了城市功能的完善、历史文化的保护、生态环境的改善等多个方面。
政策细化与深化阶段（2021年-2023年）
2021年住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》：提出严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。
2021年住建部《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》：决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。
2022年党的二十大报告：明确提出深入推进城市更新行动，强调以人民为中心的发展思想，旨在全面提升城市功能与品质，促进城乡融合发展。报告中将城市更新作为推动新型城镇化高质量发展和实现人民高品质生活的重要途径。
2023年国务院常务会议《关于在特大超大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》：强调要优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造。
这一阶段，城市更新被进一步确立为推动国家发展的重要战略方向，并且城市更新政策开始细化，政策导向从注重物质空间改造和城市面貌提升，转向更加注重人的全面发展和城市的可持续发展。同时，试点工作的开展为城市更新提供了实践经验，有助于探索出更多可复制、可推广的更新模式。
政策持续完善与创新阶段（2024年及以后）
2024年国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》：行动计划中明确提出了“城市更新和安全韧性提升行动”作为四大重大行动之一，这显示了城市更新在新型城镇化战略中的重要地位。计划明确指出要坚持以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效的工作原则。经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。
2024年财政部和住建部联合发布《关于开展城市更新示范工作的通知》：旨在通过示范城市的引领，推动全国城市更新工作。该政策明确支持地级及以上城市参与评选，首批评选15个示范城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜。中央财政将对示范城市给予定额补助，用于支持城市基础设施更新改造，包括地下管网、污水管网、市政基础设施及老旧片区改造等。政策强调完善法规制度、规划标准、投融资机制及相关配套政策，通过三年示范，提升城市功能和品质，改善人居环境，满足人民高品质生活需要，并形成可复制、可推广的模式和经验。该政策对于推动城市高质量发展、提升城市竞争力具有重要意义。
2024年自然资源部办公厅印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》：围绕怎样落实中央要求，怎样让更多群众受惠，怎样让市场主体有动力，在健全规划编制管理、配套土地管理支持政策等方面作出具体工作部署，为各地积极稳妥推进老旧小区改造工作提供规划土地政策指导。
这一阶段，更加重视城市更新在促进新型城镇化高质量发展中的关键作用，通过发布一系列重要政策，进一步明确了城市更新的战略地位。这些政策不仅体现了以人为本、分类施策、集约高效的原则，还通过示范引领、财政补助、规划土地政策支持等多元化手段，着力推动城市基础设施的更新改造，提升城市的安全韧性和整体品质，以改善人居环境，满足人民高品质生活的需求。
地方层面政策实施与效果
各地在积极推进城市更新行动中，从实际出发，着力解决重点难点问题。以下是一些重点省市的城市更新政策与实践：
北京市
北京市发布《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》《关于优化本市城市更新项目审批服务推动并联办理的工作方案（试行）》等多个文件，深化城市更新行动，包括老旧小区综合整治、老楼加装电梯、推进核心区平房整院落退租等。同时，积极探索社会资本参与新模式和新路径，推动低效产业园区、老旧低效楼宇提质增效。北京是全国首个减量发展的超大城市，近年来，北京市以更大力度，创新开展更新实践，扎实推动城市更新立法，统筹历史文化保护传承和有机更新，创新小规模、渐进式、可持续更新模式，积极引导市场主体参与，形成全社会共建共治共享的城市更新良好氛围。可以说，北京的城市更新工作走在全国前列，为各地树立了样板。
上海市
上海市发布2024年住房城乡建设重点工作任务，全力推动外滩“第二立面”、吴淞创新城等区域更新项目。建立市、区两级城市更新项目库，实行项目常态化入库申报和动态管理。上海城市更新探索始于近十年前，2015年《上海市城市更新实施办法》创设了存量自主更新路径，此后的几年时间里，上海持续出台优化政策，不断探寻顶层设计“最优解”。2021年《上海市城市更新条例》、2023年《关于深入实施城市更新行动 加快推动高质量发展的意见》开启上海城市更新新篇章，标志着上海已经全面进入存量更新阶段。时至今日，“一江一河”滨水岸线贯通、十五分钟社区生活圈等不同尺度的更新案例，让上海城市更新在全国形成了广泛影响力。
天津市
天津市在推进城市更新方面采取了多项重要举措。首先，发布了《天津“津城”城市更新规划指引（2023—2027年）》，明确了城市更新的指导思想、原则目标、更新类型及内容，为高质量推进城市更新提供了政策引领。同时，推动了一批重点片区的城市更新项目，如和平区南门外大街商圈北部片区、东丽区金钟河大街南侧片区等，提升了城市功能和品质。在资金保障方面，天津市通过财政贴息、发行政府专项债等方式为城市更新项目提供资金支持，并鼓励央企、国企参与实施，引导经营主体市场化运作。此外，天津市还建立了城市体检机制，入选全国“深化城市体检工作制度机制试点”城市，通过城市体检发现问题，以城市更新解决问题，形成闭环工作机制。这些举措有力推动了天津市城市更新的高质量发展。
广州市
广州市在城市更新方面采取了多项有力措施。首先，广州市注重历史文化的保护与传承，通过微改造、微治理等方式，保留了城市的历史风貌和文化特色。其次，广州市积极推动产业转型升级，通过城市更新引导高端产业聚集，提升城市的经济实力和竞争力。此外，广州市还注重民生改善，通过老旧小区改造、城中村治理等方式，提升了居民的生活质量和幸福感。在实施过程中，广州市也面临了一些挑战，如资金筹集、利益协调等，但通过政府引导、市场运作和公众参与相结合的方式，这些问题得到了有效解决。
江苏省
江苏省在城市更新方面取得了显著成效。江苏省注重城市更新的系统性和整体性，通过制定全省性的城市更新规划和实施方案，明确了城市更新的目标和方向。同时，江苏省还注重创新城市更新模式，如推行“微改造”“有机更新”等模式，既保留了城市的历史风貌，又提升了城市的功能和品质。此外，江苏省还注重加强城市更新的资金保障和政策支持，通过设立专项资金、提供财政贴息等方式，引导社会资本参与城市更新。在实施过程中，江苏省也注重协调各方利益，确保城市更新的顺利实施。
政策实施难点分析
城市更新政策在实施过程中面临多方面的难点和挑战：
资金筹集与平衡
城市更新项目通常需要大量的资金投入，包括拆迁补偿、基础设施建设、公共设施配套等。然而，资金筹集渠道有限，且回报周期较长，导致资金平衡成为一大难题。如何有效筹集和利用资金，确保项目的经济可行性，是城市更新面临的重要挑战。
利益协调与公众参与
城市更新涉及多方利益主体，包括政府、开发商、居民等。不同利益主体之间往往存在利益冲突和分歧，如何协调各方利益，确保公众的有效参与和满意度，是城市更新项目顺利实施的关键。此外，公众对城市更新的认知和理解程度也影响项目的推进。
规划与实施难度
城市更新项目通常涉及复杂的规划和实施过程，包括土地利用规划、城市设计、建筑施工等多个环节。规划的科学性和合理性直接影响项目的成功与否。然而，由于城市更新的复杂性和不确定性，规划和实施过程中往往面临诸多困难和挑战，如土地性质变更、历史建筑保护、社区功能调整等。
政策与法规支持
城市更新需要完善的政策和法规支持，以确保项目的合法性和规范性。然而，当前城市更新政策和法规体系尚不完善，存在政策空白和法规冲突等问题。如何建立健全的城市更新政策和法规体系，为项目提供有力的法律保障和政策支持，是城市更新面临的重要任务。
社会影响与风险评估
城市更新项目对社会和环境的影响不容忽视。项目实施过程中可能引发社会矛盾和环境问题，如居民安置、交通拥堵、环境污染等。因此，如何进行科学的社会影响评估和风险评估，制定有效的应对措施，是城市更新项目必须考虑的重要问题。
未来趋势
未来，城市更新行业将呈现以下发展趋势：
注重人文关怀与社区参与
城市是人民的城市，人民城市需要为人民。未来的城市更新将更加注重人文关怀和社区参与。项目将更多地考虑居民的需求和意愿，注重提升居民的生活质量和幸福感。同时，将加强社区参与和公众监督，确保项目的民主决策和透明度。
强调生态环保与可持续发展
城市更新不仅仅是物质空间的拆拆建建、修修补补，更是一项推动城市可持续发展、高质量发展、高水平治理的系统工程。未来的城市更新应更加注重生态环保和可持续发展。项目将采用更多的绿色建筑技术和材料，降低能耗和排放，保护生态环境。同时，将注重城市生态系统的恢复和重建，提升城市的生态品质。
推动数字化与智能化发展
数字化和智能化是未来城市发展的重要趋势。未来的城市更新将积极运用大数据、人工智能等先进技术，提升城市管理的智能化水平。通过数字化手段，可以更加精准地掌握城市运行情况和居民需求，为城市更新提供科学依据和决策支持。
加强历史文化保护与传承
历史文化是城市的重要财富和特色。未来的城市更新将更加注重历史文化的保护与传承。项目将尊重和保护历史建筑和文化遗产，通过修缮、活化等方式，让历史文化得以延续和发扬。要坚持“微”改造原则，注重保留城市文脉，实现在保护中开发、在改造中造血。同时，将注重挖掘和展示城市的历史文化底蕴，提升城市的文化品质和吸引力。
合作契机
城市更新，作为城市生命有机体的内在需求，展现出其独特的内生性和规律性。清研集团，依托深厚的城市更新项目经验和一支高素质的专业团队，致力于为各省市政府提供以下核心服务：
立足政策指导，推动“城市更新定制化咨询”：根据地方政府的需求和实际情况，提供定制化的政策咨询和解读服务，助力政府深化贯彻落实国家和地方政策。
立足城市发展，推动“城市更新功能性规划”；结合城市更新行动的重点领域和目标，为政府提供项目策划和规划服务，确保项目的可行性和可持续性。
立足民生福祉，推动“城市更新高效性实施”；提供专业的项目管理服务，以人为本，确保城市更新项目的顺利实施和高效管理。
清研集团核心骨干毕业于清华大学等国内外知名院校，95%的成员拥有硕士及以上学历，专业覆盖经济、金融、信息技术、城乡规划、统计、法律、电力、土木工程等多个关键领域，为城市更新项目提供全方位、多视角的综合性人才支撑。在城市管理领域，清研集团基于对城市管理及城市更新的深刻洞察，结合地方特色，融合科学严谨的工作体系与多年实战经验，已连续多年为住建委、城市管理委等领域客户提供专业化的城市管理和城市更新优化服务，并赢得了高度认可。
结论
城市更新作为推动城市高质量发展的重要手段，已成为国家战略的重要组成部分，该政策对于推动城市高质量发展、提升城市竞争力具有重要意义。随着城市化进入高质量发展阶段，城市更新不仅是解决城市发展不平衡不充分问题的关键，更是推动经济结构优化、提升城市竞争力、实现可持续发展的重要途径。清研集团凭借专业的团队和丰富的经验，致力于为客户提供全方位、高质量的城市更新咨询服务。期待与各省市政府携手合作，共同推动城市更新事业的发展，共创美好未来。
资料整理 | 清研集团公共服务研究二部
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