清研智谈 | 【数界新察】公共数据授权运营的最新进展
随着数字化进程的不断推进，数据作为基础战略性资源和关键生产要素，已经成为我国经济社会发展的新动力、新引擎。根据“数据二十条”对数据的分类，公共数据和企业数据、个人数据一起，共同构成了数据要素供给体系。与企业数据、个人数据相比，公共数据具有公共性、权威性和规模性，蕴藏着巨大的经济价值和社会价值。因此，如何对公共数据进行合理合法的开发利用是社会各界共同关注的重要议题。
背景
当前，对公共数据的开发利用有共享、开放和授权运营三种方式。共享是指各级政务部门之间的数据共享和交换，局限于政府内部的数据流通；开放是通过开放平台开放公共数据或者数据集，方便企业和公众免费获取可公开的数据；授权运营是公共数据开放的一种特殊形式，指的是政府有关部门将公共数据依法授权给运营单位进行加工处理，开发形成数据产品和服务，并向社会提供的行为。授权运营主要针对经济价值较高且较为敏感的公共数据，一般按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的方式实现，以保障个人隐私和公共数据安全。
近年来，公共数据授权运营作为公共数据开发利用的重要方式，受到学术界、政府部门和产业界的广泛关注，中央和地方各级政府出台了一系列相关政策，各地也积极探索各类富有特色的实践模式，取得了丰硕成果。
理论研究构建公共数据授权运营知识体系
自2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“十四五”规划纲要）首次提出要“开展政府数据授权运营试点”以来，学术界掀起了公共数据授权运营研究热潮，一批有价值的研究成果密集发表，初步建构起数据要素领域下的公共数据授权运营知识体系。截止目前，公共数据授权运营的理论研究主要集中在两个领域：一是公共数据授权运营的法律问题研究；二是公共数据授权运营的机制问题研究。
公共数据授权运营的法律问题研究主要关注公共数据的内涵和范围、公共数据的权利归属、授权运营的正当性等，并在诸多议题上尚未达成广泛共识。在实践中，各地普遍将行政机关、事业单位和国有企业等履行公共服务职能的机构所采集和持有的数据都视为公共数据，并依据“数据二十条”的“三权分置”原则，暂时搁置公共数据所有权的争议，从持有权、加工使用权和产品经营权的角度，寻找最大化公共数据开发利用效果的可行道路。
公共数据授权运营的机制问题研究集中在功能定位、类型构建、实现机制、收益分配、垄断风险等方面，其核心在于“运营机制”和“收益分配”。在“运营机制”方面，各地政府普遍建构了以“数源单位→数据主管部门→授权运营平台→授权运营主体→终端使用主体”为链条、政府授权为核心的公共数据授权运营机制。在“收益分配”方面，已有研究正在探索收益分配账单、数据资产账户、数据财政等利益分配框架，为构建公共数据授权运营收益分配长效机制奠定理论基础。
政策文件奠定公共数据授权运营制度基础
国家层面
在国家层面，国家“十四五”规划纲要首次提出要“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。2021年12月，国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划的通知》中的“创新数据要素开发利用机制”部分，指出“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”。该论述对授权运营做了一定程度的涵义阐释，为公共数据授权运营提供了政策依据。
但中央至今仍未对公共数据授权运营下过明确的定义，授权运营的涵义和开展方式主要靠地方探索。
地方层面
地方政府在公共数据授权运营的制度探索方面承担了主要角色。当前，全国各地在公共数据授权运营的概念内涵、运作方式、监管机制等方面尚未形成一致共识，但以开发利用为主要目的的制度探索已广泛开展。
具体而言，各地纷纷将公共数据授权运营写入地方法律法规文件中，并出台符合本地实际的公共数据授权运营管理办法，实施方案等，用立法和政策引领实践。《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》《广西壮族自治区大数据发展条例》《新疆维吾尔自治区数据条例》等对公共数据授权运营进行了概括性和原则性的规定，通过地方性立法的形式赋予了公共数据授权运营的正当性;《浙江省公共数据授权运营管理办法(试行)》《北京市公共数据专区授权运营管理办法》《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿）》《湖北省公共数据授权运营管理办法（试行）（征求意见稿）》等政策文件则更加细致全面地对省级公共数据授权运营的管理机制、职责分工、工作流程、授权运营单位的要求、安全监督等方面进行了规定。
此外，成都、济南、青岛、长春、长沙、杭州、南京、无锡等地也都出台了地市级的公共数据授权运营管理办法、实施方案和实施细则等文件，为各地开展公共数据授权运营奠定了制度基础。
实践模式引领公共数据授权运营创新发展
地方政府同时也是公共数据授权运营实践路径的主要探索者和贡献者。成都、青岛、浙江、安徽、北京、海南、贵州等省市通过各自的实践为全国乃至全世界贡献自己各具特色的运营思路。关于当前各地公共数据的授权模式的概括和分类有多种不同的观点。第一种观点认为公共数据授权运营可分为统一授权和分散授权两种，对应的运营模式为国有资本运营公司模式和特许经营模式。其中，国有资本运营公司模式是当前大多数省市的普遍做法。第二种观点认为公共数据授权运营可分为三种授权模式，分别为统一授权、分层授权、分场景授权。第三种观点认为公共数据授权运营可分为五种授权模式，分别是“公共数据+行业应用”（北京）、“顶层统筹+试点落地”（浙江）、“统一授权+全流程支持”（广西）、“一体统筹+二级授权”（福建）、“综合授权+分领域授权”（济南）。
事实上，分层授权和分场景授权是对分散授权的细分。而第三种观点中所概括的各种模式或是偏重统一授权、或是偏重分散授权，或是将二者综合运用。因此，这三种观点并不冲突，其实质仍可以概括为统一授权模式和分散授权模式。
成都市——统一授权模式
成都市是统一授权模式的典型代表。成都市作为最早开展公共数据授权运营的城市之一，其国有资本运营公司模式也得到了许多省市的借鉴。2018年10月，成都市人民政府授权成都市产业投资集团下属二级国有全资公司——成都市大数据股份有限公司(后更名为成都数据集团股份有限公司)开展政务数据集中运营。2020年10月，成都市人民政府出台《成都市公共数据运营服务管理办法》，是全国首个公共数据授权运营领域政府文件，从制度层面为公共数据授权运营提供指导。2020年12月，成都数据集团基于政府授权搭建的“成都市公共数据运营服务平台”正式上线，按照“数据可用不可见”的方式面向市场提供公共数据产品和服务。
北京市——分散授权模式
北京市是分散授权模式的典型代表。2023年12月，北京市经信局印发《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》，明确以公共数据专区的形式推进公共数据授权运营，聚焦本市金融、教育、医疗、交通、信用、文旅等重大领域应用场景。其中，金融公共数据专区是其中的重要模块。市经信局授权北京金控旗下的大数据公司作为运营单位，建设并运营的金融公共数据专区，探索以场景为牵引的授权运营模式。专区汇聚了工商、司法税务、社保、公积金、不动产等公共数据，并与企业数据进行融合开发形成综合数据产品，实现了普惠金融领域不同细分场景的应用。
总结与展望
整体而言，随着理论、政策与实践的不断推进，公共数据授权运营在组织框架、制度机制、市场体系、建设模式、数据应用与生态培育等多方面都取得了重要突破，实现路径逐渐清晰，运营成果逐步彰显。尽管当前还存在数据供给不足、数据产权不清、数据挖掘应用不足、整体收益有限、贡献评估体系缺失、收益分配机制不完善等问题，但公共数据授权运营正在向规范化、规模化发展。公共数据授权运营仍然是公共数据参与数据要素市场培育，释放市场价值的关键突破口，具有广阔的发展空间。
数界新察专栏简介
本专栏将定期推出公共数据授权运营、数据跨境流通、数据资产入表等数据要素热点议题的分析文章，点燃思维火花，深耕数据领域，融汇理论精髓、政策导向与实践智慧，共同探寻数据要素市场化的星辰大海。
资料整理 | 清研集团社会发展研究部
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