清研智谈 | 优化营商环境：工程建设项目审批制度改革路径优化探究
工程建设项目审批制度改革，主要是指针对落实工程建设项目领域行政审批制度过程中存在的问题引发的一系列的改革具体措施行为。2018年5月14日，国务院办公厅印发了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)，将北京市、天津市、上海市、浙江省等共16个省市作为试点地区，要求对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革，努力构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系。2019年3月26日，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)，要求实现工程建设项目审批“四统一”：统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式。
2023年8月9日，住房城乡建设部发布《关于推进工程建设项目审批标准化规范化便利化的通知》（建办〔2023〕48号）。值得关注的是，在此次发布的政策中强调了工程建设项目审批事项应做好标准化、规范化，这也是对前一阶段工程建设项目审批制度改革中存在的问题进行了回应，提出了提升便利度、优化网上审批能力、加强事中事后监管等方面的十二条工作要求。
本文回顾工程建设项目审批制度改革路径，结合实地调研经验深入分析当前存在的问题，并提出对策建议。
改革路径
自2019年全面开展工程建设项目审批制度改革以来，各地均按照“统一审批流程”“统一信息数据平台”“统一审批管理体系”“统一监管方式”的改革路径推进各项改革任务。
统一审批阶段，分类细化流程
基于工程建设项目审批的复杂性，降低企业制度性成本是工改的重中之重，“统一审批流程”也被放在工改的首要位置。审批流程分为四个阶段，包括立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收，每个阶段由一个部门牵头，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”。在实践中，根据项目不同分类细化审批流程，例如北京市“低风险项目”，采用“一表式”受理减少环节、合并前三个阶段；社会投资带方案出让类项目将工程建设许可和施工许可阶段合并等。
统一信息平台，打破数据孤岛
在数字政府建设的引领驱动下，工程建设项目审批系统不断升级完善。根据审批全流程涉及事项，工程建设项目审批系统横向与发改、市政公用服务企业、中介等平台进行数据联通，纵向实现国家、省、市数据联通，一般具备统一受理、在线并联审批、实时流转等功能，在支撑模块上，实现“电子证照”“电子批文”“电子印章”“电子签名”等相关模块的实际应用。
统一管理体系，优化综合服务
从项目筹备初期，以“多规合一”平台为支撑，统筹整合各类规划进行项目前期研究，加速项目前期策划生成，简化项目审批或核准手续；在审批过程中，各级政务大厅设立工程建设项目审批综合服务窗口，涌现出“帮办代办”、“项目管家”形式的咨询、指导、协调、代办等服务。
统一监管方式，维护市场秩序
在统一监管方式方面，主要通过三个路径。一是建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型监管机制。二是加强信用体系建设，实行红黑名单制度，建立各行业信用监管体系，实行分级分类监管。三是规范中介和市政公共服务，依托平台对中介服务行为实施全过程监管。
存在问题
随着改革的不断推进，存在的问题逐步显现。结合实地调研经验，将存在的问题总结提炼为以下几点：
审批流程标准化、规范化不足
工改中的审批流程的标准化、规范化是通过制定标准化目录清单，完善办事指南，明确申请条件、申请材料、办理流程、办理时限，细化量化受理审查标准，减少审批过程中的随意性和不确定性，提高审批的透明度和可预测性。在流程设计上，审批流程图重点关注四个审批阶段中的行政审批，弱化了中介服务类事项，对企业办理相关事项的指导性并不充分。为追逐压减审批时长、精简审批材料，相关政策更迭较快，企业原有业务人员的适应学习成本较高，在广泛使用第三方购买形式安排前台受理后台审批的政务大厅，前台受理人员难以熟练掌握相关内容，不利于审批业务的开展和延续。在执行层面上，工改并联审批涉及部门较多，受限于部门职责分工、人员力量等内外部原因，协调沟通成本较高。
网上审批服务能力有待优化
工程建设项目全流程在线审批推动了审批流程的标准化和规范化，通过数字化转型提高审批效率，提升服务便利度，同时也为强化事中事后监管提供有力支撑。在实际使用中，工改平台的问题主要集中以下两个方面。一是不同部门的审批系统尚未有效整合，纵向上省市县统建平台表现相对良好，横向数据联通则因权限不足等难以协调共享需求，在数据管理、数据使用等方面还存在问题。二是应用场景未能贴合企业及审批人员需求，导致审批人员使用繁琐，例如每个审批环节中应匹配的相关数据信息及功能模块，应结合审批的标准化、规范化流程形成针对性解决方案。工改平台的可用性直接影响到审批效率和服务质量，进而影响整个工程建设项目审批制度改革的效果。
深化审批制度改革存在困境
为持续提升审批便利度，深化审批制度改革，推行多规合一、施工图联合审查、多测合一、验登合一、区域评估等专项改革在经验复制推广过程中存在多重困境。一是针对专业技术要求较高的领域缺乏良好的顶层设计，例如“多测合一”则缺乏统一的技术标准，在县区级尚不具备推动此项改革的专业技术力量。二是改革触动经济利益导致推进受阻，例如以“同一标的物只测一次”为原则，“多测合一”降低了企业成本，也变相降低了测绘企业收益，而各地测绘企业大部分是由本地的测绘事业单位改制而来。三是需平台支撑的改革例如“多规合一”，在县区级推进较慢，更需要从上而下统筹规划，平台重复建设不仅带来较大的财政压力，也不利于统一数据规范。
审管衔接机制有待完善
事中事后监管作为政府监管的重要组成部分，有效提高了监管效率，但在监管体制动态调整过程中存在失衡现象。在工程建设领域中，实行告知承诺制本意是为降低企业制度性成本，强化企业自我约束，但在信用信息尚不完善、缺乏执行规范的环境下，存在难用或滥用的风险；对于监管部门，事中事后监管压力也随之增大。从中反映出，工程建设领域事前审批与事中事后监管衔接不足，在信用平台联动中产生的实际监管力度尚不充分。
工作建议
加强审批管理，打好服务基础
工程建设项目审批标准化、规范化的基础工作是形成稳定、清晰、可执行的政策文本，保证企业能够按照公开的审批事项清单开展相关工作，做到各项标准均有据可查可依。这对地方政策制定部门提出了较高的要求，一方面要按照国家制定的各项规范修改完善本地相关文件，明确申请条件、申请材料、办理流程、办理时限，细化量化受理审查标准；另一方面，不能仅照本复制上级或其他地区的样本文件，还要结合地方部门分工，做好政策实施前的调查研究、意见征集，调整出适应本地实际的流程，从审批流程的设计上做好审批环节的衔接，保证在每个审批环节上均能使企业平稳流畅办理。
完善平台建设，提升服务能力
在已有工程建设项目审批平台上，持续推进平台功能优化升级。一是应加强跨部门业务协同办公，破除数据壁垒。二是充分结合审批流程及审批相关标准，匹配相应功能模块，加快推进电子签名、电子印章、电子证照、电子材料等归集共享，解决重复登录重复录入等问题。三是充分做好调查研究，根据企业使用场景及各部门审批人员业务特点，研判应用需求，以更好适应审批工作逻辑。
加强顶层设计，深化制度改革
结合改革新形势、新政策，针对技术要求较高、难度较大的专项改革，以自上而下的思路，在省市级以上完成改革顶层设计，统筹制定工程建设项目审批中的相关技术规范，例如环境保护、规划和设计、消防审查、人防工程、竣工验收等方面的技术标准，房产测绘、规划竣工测量、人防测绘测量、管线测量等标准，消除国标、行标中与现行政策不适应的技术规定；统一建设数字化平台，从源头解决系统重复建设、数据标准不统一等问题，便利审批人员办公，为县区改革政策落地提供有效支撑。
推进审管联动，创新监管方式
在信用建设成为国家行动的背景下，告知承诺制是以信用为导向的创新审批方式，有利于培育自我约束、诚信负责的营商环境。在推进过程中，应不断增强政策的指导性，提高文本的规范性，结合社会信用体系建设，以建设项目风险等级为基础，逐步拓展适用范围。利用数字化手段，加强信用监管，强化工程建设项目相关市场主体信用信息归集，拓展多元化信用信息查询渠道，实现信用信息在审批过程中的自动核查与反馈。
撰稿 | 唐瑶 清研集团河南子公司研究员
编辑 | 扆国超
图片 | 网络