清研智谈 | 解锁公共数据潜能：解析公共数据授权运营模式

公共数据是我国数据要素中的重要资源，在我国将数据要素确定为新型生产要素并参与分配的背景下，公共数据授权运营成为盘活公共数据要素资源、释放公共数据价值的重要途径。

公共数据授权运营的由来

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）首次提出开展政府数据授权运营。国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》 以及国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）印发的《“十四五”推进国家政务信息化规划》均提出探索开展政府数据授权运营试点。由此，公共数据授权运营作为公共数据开发利用的新机制被正式提出。

目前在国家政策的顶层设计下，地方政府纷纷推进公共数据授权运营的立法工作，公共数据授权运营的概念并未确定。正式文本仅有国家发展改革委对《纲要》中名词解释中提及“政府数据授权运营试点是指试点授权特定的市场主体，在保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提下，开发利用政府部门掌握的与民生紧密相关、社会需求迫切、商业增值潜力显著的数据”。《浙江省公共数据授权运营管理暂行办法》（试行）中认为，“公共数据授权运营，是指县级以上人民政府指定本级公共数据主管部门，按程序依法授权法人或者非法人组织，对授权的公共数据进行加工处理，开发形成公共数据产品并向社会提供服务的行为。”

我国公共数据授权运营的运行模式

公共数据授权运营工作主要有供应主体、授权主体、运营主体、适应主体等四类主体共同参与。在法定职责履行过程中，公共数据供应主体负责收集、生成和存储公共数据，这是公共数据授权运营的出发点。作为数据提供单位，供应主体有责任确保数据安全，并定期维护和更新高度可利用和具有价值的数据资源，以提升纳入授权运营范围的公共数据的质量和数量。授权主体是公共数据授权运营的中央监管机关，通常是各地的大数据管理局（或大数据中心）。授权主体承担公共数据的统一管理责任，监督公共数据授权运营的全过程，包括数据汇集、存储、开发和利用。运营主体是公共数据运营工作的实际执行者，通过直接或间接从公共机构获取公共数据，向社会主体提供公共数据产品和数据服务。运营主体必须确保公共数据的安全性，规范公共数据使用主体的行为，并接受数据授权主体的监督。数据使用主体必须遵守公共数据使用规范，不得泄露或非法使用公共数据，并接受数据管理机构和运营主体的监管。

公共数据授权运营模式下相关参与主体及主体间关系

在国家政策的总体规划下，各地方政府纷纷开展试点项目，积极推动公共数据的再利用，从而形成多种公共数据授权运营模式。我国当前主要的公共数据授权运营模式包括国有资本运营公司和特许经营两种方式。在地方公共数据授权运营的实践中，大多以国有企业作为授权运营单位。

公共数据授权运营定位：市场化的经营活动or新型公共服务

公共数据授权运营旨在促进公共数据资源的开放共享，不同于简单的政府信息公开，其主要目标并非仅仅是确保公民的知情权和对政府的监督，而是致力于挖掘公共数据的要素价值，使其充分利用，推动公共数据产品和服务的创新。在确保数据安全的前提下，公共数据授权运营将那些不宜直接开放的公共数据授权给可信赖的第三方主体进行开发和利用。通过向市场和社会提供公共数据产品和服务，释放公共数据的价值，从而提高公共数据资源配置的有效性，为数字经济的发展提供支持。因此，公共数据授权运营是一种以商业利用为导向的公共数据开放新形态，从一开始就与公共数据的商业化密切相关。

不过，除了具有商业价值外，公共数据还包含与民生密切相关的重要信息，属于公共资源，具有公共利益。公共机构有责任向社会公众提供公共数据，以促进其流通和利用，这使得在利用公共数据时不能仅仅考虑其商业价值，还需满足社会对基本服务的需求。因此，有观点认为，公共数据授权运营机制的首要目标并非谋取利润，而是更好地推动公共数据的流通利用，以向社会提供更优质的公共服务。按照这种思路，公共数据授权运营可被看作是数字经济时代的一种“新型公共服务”，即在公共机构因客观原因无法直接提供完善的公共数据服务时，通过授权符合特定条件的运营主体进行数据开发活动，向社会提供公共数据服务，属于“政府购买服务”的范畴。

《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）指出，“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”。从《数据二十条》的精神来看，公共数据是否应当有偿使用，取决于公共数据的应用场景。无偿使用公共数据适用于公共治理、公益事业，有偿使用公共数据适用于产业发展、行业发展。

公共数据授权运营收益分配：公益优先or营利优先

公共数据授权运营以市场化方式推动公共数据的流通和利用，其运营过程中产生的经济收益涉及国家（财政收入）、公共机构（数据提供单位）以及运营主体三方的利益平衡问题。从盈利的角度看，公共数据授权运营所得收益应被视为运营主体的经营收入，经缴纳税款后的剩余应归运营主体所有。然而，从公益角度来看，作为“公共资产”和“公共资源”，公共数据承载了公共利益，国家有权分享公共数据收益的分配权，运营所得收益应在扣除成本后通过上缴财政的方式回馈社会。

目前各地实践表明，公共数据授权运营的收益分配在公益性方面得到了较好的体现。公共数据运营活动所得的一部分收益通过纳税方式进入中央和地方财政，国有企业运营主体的税后利润也按一定比例直接上缴地方财政，形成了“数据财政”。

然而，运营收益纳入财政仅是公益性的一种体现。由于财政支出的通用性，进入地方财政的运营收益并非全部用于公共数据授权运营的专项支出。只有很小一部分重新投入到公共数据授权运营中，因此无法对维系甚至扩大公共数据授权运营规模产生积极正向的反馈效果。因此，上缴财政只是公共数据授权运营收益分配公益性的间接体现，而非全面展示。

公共数据授权运营的着力点

以公共利益为导向，完善公共数据授权运营机制，化解信任风险。一是确保数据授权运营机制的透明度，完善数据资源汇集、运营平台建设、数据产品开发等全过程的标准，二是完善财政分配制度，制定合理的收益分配机制，将公共数据授权运营纳入政府考核，促进各部门开放数据。

以互联互通为目标，加强公共数据授权运营跨地区合作，减少数据孤岛。一是制定统一的数据标准和规范，完善数据分类标准和质量标准，促进各部门、各地区数据产品、服务互通互换。二是建立跨部门、跨地区数据治理和协作机制，推动各方进行数据交换共享。三是建立数据共享运营平台，通过平台建设规范数据标准，确保数据的一致性和互操作性。

以隐私保护为抓手，提高数据安全防护水平。促进技术发展。一是严把出口关，大力开发和利用不影响公共安全的公共数据，对任何有可能造成国家安全威胁和个人利益损害的数据都应审慎对待。二是抓好全生命周期监管，提升数据可用、可信、可流通、可追溯水平，保障全流程各环节数据安全。三是加大技术投入，积极开发使用各种加密技术和各种安全保护技术，帮助保护个人信息，确保公共数据的隐私安全。

撰稿 | 杨一晨 清研集团社会发展研究部研究员

编辑 | 扆国超

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