清研智谈 | 基于智慧城市建设的城市部件更新路径思考
近年来，随着城市精细化管理水平的不断提高，各地的城乡环境建设都以前所未有的力度，开展了城乡环境集中整治，城乡环境出现“一天一个样、一月焕新颜”的明显提升。但从面上来看，由于各地经济发展水平不均，对于一些底子薄、基础弱、环境建设投入小的城市，还存在诸多不尽人意的地方，占道经营、店外经营、随意停车等现象仍然屡禁不止，城市部件产权不清、无序管理等现象依然客观存在，城市治理的科学化、精细化、智能化亟需全面提升。
城市部件普查工作背景
在信息技术快速发展的今天，信息化建设显然成为城市管理的长远目标，高科技在城市管理工作中的运用已成为改善城市管理方式和提升城市管理水平的必要手段。我国“数字城市”建设计划正如火如荼地进行，一个以“数字城市”为标志的城市信息化时代悄然而生。城市部件普查建库工作，是整个“数字城市”系统建设和运行的前提和基础。
城乡环境与经济社会发展密切相关，现在城市之间的竞争，已不单纯是经济总量的比较，很大程度就是城乡环境的较量。工业靠品牌，城市靠品位，城乡环境作为一种无形资产，已成为诸多竞争要素中极其重要的因素。随着各地城市网格化管理模式和信息化建设的不断推进，以及面对本地环境建设管理考核体系新的变化与要求，各地亟需全面开展城市部件普查工作，深度了解全区城市部件详细信息和管理现状，有序进行城市部件更新工作，推进城市部件的规范治理，提升全区城市精细化管理水平。
什么是城市部件普查
城市部件介绍
城市部件是指位置固定在城市管理公共区域内的城市基础设施，包括公用设施类、道路交通类、市容环境类、园林绿化类、房屋土地类等市政工程设施和市政公用设施，也称管理部件。含城市雕塑、景观小品、宣传栏、公交站亭、果皮箱、座椅、护栏围栏、广告牌匾、健身器材、交通设施等各类基础设施。城市部件是城市管理的对象，是数字化城市管理的核心数据。
城市部件普查介绍
城市部件普查则是按照地毯式的调查方法，以地形图作为底图，实地确定部件的平面位置、类别和属性信息，并将其全部定位到所属单元网格中。以现行的国家标准和行业标准为基础，结合各地数字化城市管理信息系统实际情况，将地理底图数据和部件等专题数据组织起来，进行城市部件数据建库的过程。通过城市部件普查，对所有采集的部件进行确权确认，理清部件主管单位、权属单位、养护单位等，使城市内的井盖、路灯、垃圾箱、绿地等市政公用设施、道路交通设施、市容环境、园林绿化、房屋土地以及其他部件设施全部拥有自己的“电子身份证”。
通过普查，可以进一步摸清城市治理资源状况，明确城市部件权属单位及维护管养责任主体，完善全区城市部件数据库，为下一步网格员巡查上报、高效处置网格事项等工作提供数据支撑，确保网格事项处置解决更加精准、高效、科学。
城市部件普查对于城市更新工作的意义
基于政府部门主导的城市部件普查工作能够准确定位城市部件点位。发现“事件”时快速找到发生“事件”的城市部件位置；能够明确部件权属单位、管护单位、准确位置、相应负责人联系方式等属性信息，方便及时联系到负责人，提高环境问题处置和解决效率，确保规范治理工作时效性，提高城市部件精细化管理水平，为城市部件更新工作提供更方便有效、更丰富多元、更规范严谨的途径与方法。
目前城市部件更新面临的问题探讨
当前是我国的城市建设管理从粗放式转变为精细化、品质化的重要转折时期，但目前很多城市普遍面临的城市公共空间各类城市部件信息不全、失管缺管、与城市风貌不适应、养护不到位等问题，成为制约城市部件更新和阻碍城市环境品质提升的关键因素。而城市部件又因“跨行业、跨专业、跨部门”的属性，出现各自为政、职能交叉、多头管理和管理失位缺位现象更是全区城市部件更新工作难以系统性推进的制度难题。具体体现在以下几个方面：
没有详实的城市部件基础信息数据台账支撑开展城市部件更新工作
随着城市快速发展，涉及的城市管理部件种类繁多、数量庞大、位置零散、权属单位众多，因此城市部件更新治理首先缺乏详细全面的基础信息数据台账，相当一部分城市还未开展城市部件的全方位摸底调研，现有的数据台账存在底数不清、责任不明情况，不能明确各类城市部件的产权单位、维护单位，尤其在区界交界、城乡交界等区域还存在城市部件失管缺管现象。因此基础的城市部件数据信息是城市部件更新前期工作、方案编制和规范治理工作必须考虑的因素，只有摸清底数、掌握实情，才能为城市部件更新提供基础信息支撑，让补齐短板更加有的放矢。
没有建立起动态的城市部件总量管控与监测更新系统
部分城市未建立起城市部件基础数据增减、变更的动态监测机制，县（区）级部门与街镇之间、部门与部门之间的双向城市部件信息对接交流平台不畅，城市部件信息数据状态变更信息未能及时计入台账不能及时进行总量动态的管控与监测，导致城市部件更新维护不及时，大大降低整改效率。
城市部件设置不合理，各类部件相互干扰
城市里许多部件的设置没有充分考虑城市景观和空间集约化利用，各种线杆件和市政箱体设施随意设置在人行道及道路交叉口，人为设置隐患风险，阻碍通行，特别是在交叉路口各类部件设施的矛盾尤为突出，常见一个转弯半径内多达十几种之多，主要包括电线杆、路灯杆、市政电箱、道路标志标牌杆、交通信号灯杆、人行护栏、挡车桩、广告设施等。一些线杆类部件及箱体密集放置于路口人行横道区域，部分邻近设置的部件相互遮挡、冲突矛盾，加之停车挤占人行道、自行车乱放等现象，使得本就狭窄的人行道更加杂乱无序和难以通行。
城市部件养护不到位造成环境与安全问题
部分城市部件由于日常管理不到位，出现脏污、锈蚀、破损、移位、丢失、废弃等环境问题，影响市容市貌。部分部件设施由于巡查养护不到位，还存在一定的安全隐患，如随意开挖主干路、架空线垂落、路灯倾斜、人行道铺装面坑洼不平、市政井盖缺失、盲道缺失或中断等问题成为城市的“疤痕”和“雷区”，对老人、儿童、身体不便人士等弱势群体来讲甚至危及生命安全。
城市部件更新职能部门各自为政，缺少协调
城市部件的种类繁多，涵盖交通、照明、铺装、信息服务、公共服务等六个系统三十多类设施，分别由公安、城管、交通、市政、园林、民政、科信等多个部门各自按部门自身需求设置，各自为政，缺少协调统一。因而形成纷繁杂乱、相互矛盾却又“千街一貌”的城市风貌，开展部件更新工作面临着各行政部门层级林立、职能交叉、多头管理和管理失位缺位的状况。职能部门之间信息沟通不畅，无法迅速回应并有效解决突发事件，资源没有得到充分整合，不可避免陷入城市更新工作高成本、低效率的困境。对于部件设施层出不穷的新情况和新问题，无法做到有效回应。
各类城市部件设置不统一，与城市文化风貌不协调
由于各类城市部件在前期由政府各主管部门按需分别设置，没有统一的规划设计，各类部件基本采用厂家成品采购，因而色彩各异、造型各异，相互之间没有关联，与周边环境风貌不协调，显得杂乱无章。此外，大多数采购部件设计简陋，仅满足基本的功能使用要求，而缺少城市自身文化与特色的设计表达，使得公共空间的城市部件“千街一貌”情况较多，缺少辨识度，城市部件更新不只是简单修补，还应该考虑能否作为城市符号来彰显城市文化。
城市部件更新标准不统一
由于城市部件涉及部门多，在部件更新工作中有不同专业标准要求，相互间没有关联，缺少系统性标准，还有部分失管部件没有更新标准，城市部件更新工作实质上是对城市基础设施的一次优化，但不免在更新整改过程中流于形式，常常出现只对发现的问题进行表面的修复更新，应付了事，不会对照标准进行全面检查，举一反三。
城市部件更新路径思考
全面开展城市部件普查，完善城市部件基础信息
通过对城市部件的摸底调研，全面摸清城市部件的建设和管理现状，收集城市部件的基础信息（所属街乡镇、道路位置描述、经纬度、类型、状态、编号、产权单位、维护单位），并开展精准确权，制作并张贴相应的标识（二维码），建立城市部件基础信息台账，做到“事前监管”，将影响城市管理的各种因素消灭于萌芽状态，实现城市建设工作的抓早、抓小。
建立城市部件更新动态监测系统
通过建立城市部件更新、维护机制，将城市部件更新维护信息及时计入台账，明确各城市部件的权属单位和维护单位，健全城市部件更新闭环工作机制，建立接诉即应、智能分拨、精准派单、闭环督导的数字化机制，减少各单位的推诿，提高城市部件的维护和更新效率。后续可实现城市部件问题及时发现及时处理，即一旦发现问题可通过扫描相应二维码标识，将问题实时反馈至相应的产权单位和维护单位，保证工作及时顺利开展；同时对日常更新的城市部件实行“备案制”，实时更新至系统台账中，使工作流转更精准、快捷，实现城市部件的精细化、规范化治理。
加强日常巡查与养护，实现长效监管
组建专业力量坚持常态化巡查，针对城市部件问题，对照工作任务，细化分解，明确各区域、各路段责任人和完成时限，按照标准要求，认真修复每一处破损，从美观性到实用性，从便捷性到智慧性，关注每一个细节，尽力为广大市民提供舒适的生活体验。制定日常巡查养护加护，定期对各路段城市部件进行地毯式排查，加强对城市部件巡查、清洗、维护工作，不留死角，无缝对接，发现一处整改一处，责任到人。每日汇总巡查情况，确保当天发现问题当天整改到位。通过加大日常监管力度，强化督导，开展“回头看”，及时补短板、强弱项，着力解决城市部件存在的布局不合理、设置不规范、功能缺失、脏污破损、有安全隐患等重点、难点问题，进一步提升维护管理质量，完善长效监管机制，使其达到设置规范、整洁有序、功能完善的效果，提升居民出行和居住的安全感、幸福感。
制定城市部件一体化更新方案，明确标准
充分发挥城乡环境建设委员会的统筹协调作用，制定以普查数据为基础，以城市道路为载体的城市部件一体化更新实施方案，明确实施城市部件更新的范围、对象、职责边界，包括各街乡镇、园区管委等范围内，在城市道路及两侧可视范围内，由各机关企事业单位建设管理与养护保洁的城市部件；方案明确制定实施更新的标准和规范进行统一考核评价。对不同程度损毁、设置不合理、存在安全隐患、与城市景观不协调等问题方案要整合各行业部件设施标准，制定统一的更新标准。对目前失管缺管的城市部件方案里要明确确权－整改－反馈的详细流程，同时，方案还应明确对城市部件一体化更新工作的督导、考核和评价安排，提高工作落实效果。
强化部门协调，争取各部门的支持与配合
对于城市部分属上级单位的城市部件可积极争取上级城市管理部门协调对接相关企事业单位，进行权属确认以及后期的更新治理工作；对于本级的城市部件可以组织本级城市主管领导召开相关会议，由行业部门牵头推进，属地协调配合进行确认整改；对部分未确权的城市部件，深入分析其现有信息，按照行业分类，与相关行业管理部门进行认领工作，各行业管理部门积极牵头对本行业领域城市部件进行逐一确权，完成部件的确权与更新治理工作。
千里之行，始于足下，九层之台，起于累土。城市部件作为城乡环境建设最直观最直接的视觉和感知体现，基础性作用影响深远，城市整体形象的建设需要强有力的环境支撑，城乡环境治理工作常态化、规范化和精细化依然任重而道远。
“清研集团”自2012年起开展城市管理研究工作，深耕城市管理领域10余年，历经200余个项目，与国家住房和城乡建设部、农业农村部、北京市城市管理委员会、首都精神文明建设委员会办公室、山东省住建厅、云南省住建厅、大连市城市管理局、郑州市城市管理局、重庆市城市管理局、沈阳市城市管理综合行政执法局等部门开展了深度合作。
城市管理研究团队紧紧围绕提高城市科学化、精细化、智能化管理水平，开展政府第三方评估调查、政策研究、信息化建设等综合性技术咨询和技术服务。项目类型涉及城市管理规划编制、城市精细化治理、智慧城市建设、垃圾分类全链路管理平台和智慧环卫，致力于提供战略性、前瞻性、科学性的咨询服务和信息化支撑，助力城市管理高质量发展。
撰稿 | 马阳 清研集团公共服务研究一部研究员
编辑 | 陈泽玺
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