清研智谈 | 以系统思维聚合力，加强城市文明养犬管理工作
近年来，恶犬咬人事件不胜枚举，不仅侵害了公民的合法权益，而且严重扰乱了社会治安秩序，甚至威胁到了人民的生命安全。为此，不少地方都加强了对犬只的管理甚至抓捕，并由此引发了更大范围的讨论与争议：在城市内应该如何文明养犬？如何对养犬人的行为进行管理？市民与犬如何和谐“共存”？
城市养犬热度上升，养犬问题不断涌现
《2022年中国宠物行业白皮书》的数据显示，2022年全国城镇养犬人数为3412万人，且保持强劲的增长势头，饲养犬等宠物日益成为城市居民生活的重要组成部分，越来越多的人加入“遛狗”的行列。且围绕“养狗”而延伸的相关产业也逐渐兴盛起来，有专门卖狗粮、狗绳、狗衣服及系列配套产品的专用商店，也有专门为狗服务的宠物洗澡店、宠物整容店，还有专门为狗及其他宠物看病的医院。
宠物犬给人们的生活带来欢乐的同时，不文明养犬带来的一系列社会公共问题也接踵而至，遛狗不拴绳、随地大小便且不清理、犬吠扰民、遗弃犬、不给犬接种疫苗等不文明养犬行为屡见不鲜，甚至成为制约城市法制建设、公民道德素质提升、城市文明形象塑造和安全环境营造的重要因素，许多城市12345市民热线收到大量关于养犬方面的投诉，城市居民由养犬带来的社会问题已经变得不容忽视。
规范不文明养犬行为，面临诸多挑战
法规层级低，可操作性仍较弱
目前，在我国尚无针对养犬管理的专门法律和全国统一管理标准，《中华人民共和国治安管理处罚法》与《中华人民共和国民法典》仅仅是针对养宠物对社会治安造成威胁的行为进行了规定。全国部分省、市都已经制定了养犬管理条例等地方性法规、规范性文件，对于规范养犬行为有一定效果，但由于法律效力层级低、处罚设置过轻、缺乏可操作性、规定未及时更新等原因，导致狗患无法根治。养犬管理效果与群众期待还有较大差距，尚未形成以法律法规和公序良俗为共同作用的文明养犬氛围。
缺乏多元主体，尚未形成协同共治机制
当前各地对犬只的管理过度依赖公安机关，缺乏多元化的管理主体，尚未形成协同治理的体系。养犬管理的责任和职权主要由公安机关牵头，权责不统一，容易导致监管上的困难。这从根本上缺乏共治意识和相应的机制。另外，各地的养犬管理习惯由政府掌握主导权，将非官方力量放在协助位置，没有充分动员社会团体和广大市民参与治理。事实上，市民及社会自治组织等民间力量往往是养犬管理的关键参与者，但由于缺乏足够的共治意识，他们变成了旁观者，没有承担应有的责任。社会自治力量的缺位导致养犬治理的效率难以提升。
监督执行不到位，执法监督难度大
虽然许多地区虽然已经制定了一系列养犬管理政策，但执行监督工作仍然存在着一定的问题。养犬管理事务细碎庞杂、社会敏感性强，加之当前社会对于养犬管理的重视程度还不够高，缺乏广泛的、统一的社会监督氛围，让一些养犬人认为违法行为不易被发现和处罚，进而造成了监管执行不到位的现象。另外，执法监督难度大，部分涉犬类管理诉求解决取证难、执法难。此外，犬吠扰民标准不清，难以处理。久而久之，影响了群众对行政机关执法、服务的满意度，有损行政机关的形象和执法公信力。
宣传形式单一，动员力度不到位
现阶段，许多地区在养犬管理宣传方面缺乏创新和有效的宣传手段，导致组织动员乏力、信息传递不畅，难以提高市民的养犬素养和法律意识。另外，对于养犬行为惩罚措施的宣传发动不到位，忽视了对民众意识理念层面的教育和引导,很多市民不了解相关法规和制度，容易违反养犬管理规定。与此同时，在养犬管理宣传教育方面，管理主体往往只采取传单、海报等简单的宣传形式，内容也比较简单，没有充分利用微信公众号、电视广播、网络直播等各种宣传渠道，缺乏多元化宣传方式和深度挖掘的内容，不能满足市民的宣传需求。
坚持系统思维，破解养犬治理难题
加强顶层设计，构建养犬管理“新格局”
各地应积极适应犬只管理的新趋势、新变化、新要求，主动修订并完善本地的文明养犬政策，从法律层面进行总体规划、全面布局。同时，市、区县政府应加强对养犬管理工作的领导，将养犬管理纳入城市治理范畴，可通过建立联合会议制度等方式，有效强化各部门之间的联动机制，以解决犬只管理中的重大问题。
强化科技支撑，实现智能养犬“新探索”
可充分借助信息化和大数据，并通过开发相关的APP、小程序等工具，打通犬只免疫、备案、领养、投保等流程，为市民带来更丰富、更便利的一站式养犬服务，进而对犬只进行有效管理，同时，设立更多的便民服务点，可将初始登记和年度登记管理的权限下放到社区宠物医院等，进而有效提高初始登记率和年度登记率。
引导多方参与，形成文明养犬“新风尚”
广泛发动社会各界和人民群众支持参与，可借助文明养犬志愿服务协会、宠物行业协会、动物保护组织等社会力量,积极开展文明养犬线上线下专题宣传和志愿服务活动，并借助社会力量自身优势，通过组建养宠自治组织、运用议事协商等方式，推送依法文明养犬知识，激发养犬人参与文明养犬积极性，增强养犬人法律意识，增加养犬人对公共空间的尊重和自我约束力。
加强风险监管，构筑养犬安全“新屏障”
可探索建立基于城市动物的安全评估系统，该系统包括多个方面，如基因筛查、行为评估、疾病控制等。通过系统评估，可进一步完善疫病防控网络，减少狂犬病的泛滥。同时，被评估为高风险群体的犬只，可通过训狗学校等场所来进行后续的干预训练以及行为纠正，进而降低犬伤人恶性事件发生的概率。另外，可探索建设社区宠物公园，避免不同需求人群的使用矛盾，为居民和宠物犬提供一个安全的活动场地。
城市养犬早已是一个国际问题，不只中国有养犬的各种规定，国外在养犬管理方面甚至更加严格。英国、日本、美国、俄罗斯等国家均有相应的规定，且惩戒力度更大，若养犬人没有规范养犬，有的将受到严重处罚，因恶犬伤人致死的，犬主人可能面临最高14年的牢狱之灾。同时，许多国家的犬只被要求植入电子芯片，记录身份信息，如出生日期、防疫情况、主人姓名和住址等，以便管理和追踪。另外，许多国家对遗弃动物行为的惩罚力度较大，若被发现故意杀害、杀伤动物，甚至要被罚款或判处拘役。
犬只虽然是人类的伙伴，但同样需要加强规范管理，只有坚持系统观念，从政策体系、执法监督、多方共治等入手，才能更好地实现人与犬的和谐共处。
撰稿 | 闫纯慧 清研集团社会发展研究部研究员
编辑 | 陈泽玺
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