清研智谈 | 治理城市内涝，建设“韧性城市”

由于气候变化因素和大规模城市建设所致的大气环境变化，近年来全国范围内特大洪水灾害频发，2021年的河南暴雨和今年超强台风“杜苏芮”均给人民群众的生命财产安全带来巨大威胁。降雨集聚，造成高水位洪水，瞬时降雨量大而降雨时间长，城市排水系统无法承受超大强度的暴雨。与此同时，城市化进程加快、城市开发导致的大量土地硬化、城市开发过程中造成的原有水系占用和衰退、排水系统老化、原有排水系统标准过低等问题，也是造成城市外洪内涝的原因。

“韧性城市”的提出

2020年11月3日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》），首次提出建设“韧性城市”。《建议》提出，“推进以人为核心的新型城镇化。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”

韧性城市是指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。长远的来讲，城市能够从过往的灾害事故中学习，提升对灾害的适应能力。

“韧性城市”的建设可有效降低城市复杂受灾情景下的损失规模，即当城市社会经济系统在受到冲击和压力时，能够保持基本活力，最大限度降低损失，并能迅速恢复、适应和发展。通过建设必要的防洪、除涝、排水等设施，防治或减少洪涝造成的灾害，保障城市的正常运行和人民安居乐业。

打造“韧性城市”

如何才能使城市变得有韧性呢？总的来说，可以归结为两个途径。一是“内修”，通过加强城市自身主体建设提升抗灾能力，完善基础设施建设。在改造、扩建排水管网设施的基础上，统筹交通、能源、通讯、物流等工程设施的应急能力。使城市在应急状态下有足够的抗冲击能力和恢复能力，保障城市居民的生活质量。二是“外联”，城市建设是一个区域性的公共问题，城市、区域、国家乃至全球的城市治理不再是相互分割的系统。新形势下，需要深挖合作交流潜力，明晰外部联合的路径和机制，跨区域和多层次“外联”是推动韧性城市建设的重要途径。

城市防洪排涝问题形势严峻，必须全力应对，寻找成因，制定对策，以期切实有效地解决问题。通过整体规划、强化基础设施和提升社会能力，使城市能够抵御和适应各种冲击和压力，并快速恢复正常运行，打造“韧性城市”。运行良好的韧性城市是一个有活力的联动的有机体，各环节在这个有机体中扮演着不同的角色。

强化大脑：综合规划与灵活调控

首先，要在城市规划中合理划定功能区，避免在天然地势低洼、容易积水的区域设置集中人口密度和重要设施。其次，要统筹考虑城市的排水系统规划和排涝通道规划（包括绿地、道路、水系等），确保排水系统的连通性和容量适应性，增加城市的水源涵养能力。第三，要加强城市绿色基础设施建设，例如湿地公园、雨水花园等，以吸收和延缓雨水流入排水系统。政府和相关部门对城市规划、管理和发展进行整体性的控制和调节，建立宏观管控机制。建立科学、灵活的城市规划和管理体系，可以有效应对城市发展的各种挑战和变化。

疏通血管：科学建设城市排水系统

城市排水设施的建设是治理城市内涝的重要举措，起到引导和分流的作用。在规划和建设城市排水设施时，应注重提高排水能力和抗洪能力。可以采用分区域分级设计，设置雨水径流收集系统和蓄滞洪区，通过调节水位和流速来平衡降雨和排水之间的关系。此外，还要加强排水管网的维护和管理，建设和维护良好的排水设施，包括雨水管道、河道疏浚、蓄水设施等，可以有效预防城市内涝灾害。

增强肺活量：推行海绵城市模式

海绵城市模式是建设韧性城市、提升城市防洪排涝能力的重要策略之一。在城市建设中，应采用低影响开发原则，包括减少土地硬化、提高雨水渗透能力、保留自然水体和湿地等措施。通过合理规划土地利用，保留自然水文系统，减少人工硬化土地的面积，可以减缓降雨径流的形成速度，降低内涝风险。采用雨水花园、绿色屋顶、透水铺装等低影响开发技术，增加雨水的渗透和存储能力。增加城市的绿地覆盖率，建设生态景观和自然保护区，可以改善城市环境质量，提高城市的生态韧性。

提升免疫力：加强应急响应措施

提高公众知情与参与程度，加强信息的互联互通，及时、准确地将相关隐患、灾害信息传达给公众，提醒公众采取有效的避险措施，提高公众的自我保护意识和能力。公众在发现风险隐患点的时候，也可以通过相关平台进行风险上报，从而及时反馈给相关主管部门，进行风险点的整改，营造出全民参与、积极响应、主动上报、全面监督的良好氛围，从各层面实现应急响应的落实。

密布神经网络：建立完善的信息系统

建立完善的城市信息系统，包括监测、预警、通信和数据分析等，可以提供及时准确的信息支持，帮助城市做出快速决策和响应。利用城市雨洪模型对雨洪过程进行模拟，从而预测内涝点或对不同积水点的内涝原因进行分析。根据内涝积水点的预测结果，制定相应的防治措施，包括改善排水系统、增加排水设施、提高地面渗透能力、加强河道疏浚等。设置监测点位，对内涝积水点进行实时监测。使用遥感和无人机等技术手段，进行监测和数据采集，及时发现内涝积水的情况。建立内涝积水的预警机制，根据模型预测结果和监测数据，及时发布预警信息，通知相关部门和居民，采取紧急的防治措施。通过应用雨洪模型进行预测和防治内涝积水点，可以帮助提前发现内涝隐患，采取科学合理的防治措施，减少内涝灾害的发生。

打造“韧性城市”需通过整体性的规划和管理，建立健全的基础设施和社会组织，使城市能够应对各种挑战和压力，保持正常运行和快速恢复能力。韧性城市的建设是一个持续不断的过程，需要不断地改进和适应，以应对日益复杂和多变的挑战。

撰稿 | 云晋 清研集团资源环境研究部研究员

编辑 | 陈泽玺

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