清研智谈 | 厚积薄发，打造超大城市垃圾分类北京实践

曾经“你是什么垃圾”提问深深的拷问着我们的灵魂，“垃圾分类”也一度成为网络高频热词。生活垃圾分类这个“关键小事”，看似举手之劳，实际做起来并不容易，甚至被称为“最困难的简单事”。但如今生活垃圾分类已经融入了大家的日常生活习惯。

作为垃圾分类的世界先行者，2000年以来，北京市曾多次被列为国家垃圾分类工作试点地区。如今，北京全面开展垃圾分类已经三周年，垃圾分类工作成效显著，居民垃圾分类知晓率达到99.3%，参与率达到98.9%，满意度达到93.5%。这种“北京速度”看起来不可思议，但事实上在这种速度背后是北京垃圾分类种子已经蛰伏半个多世纪。本文展示的就是垃圾分类前端分类收集场景，并借此探索超大城市打造生活垃圾分类“北京实践”之路。

一、北京垃圾分类实践历程

北京市是世界上最先明确提出垃圾分类概念的城市，早在1957年《北京日报》就发表《城区将分类收集垃圾》文章，尽管这次“垃圾分类”出于“勤俭建国”目的，分类对象只是针对可回收物，但也表明北京垃圾分类一度位于世界最前沿，垃圾分类的理念已经植根于北京市民的灵魂血脉之中。

1996年，北京市政府发布《关于进一步加强环境保护工作的决定》，提出继续推行城市生活垃圾袋装化，并逐步实现生活垃圾分类收集、贮存、运输和无害化处理。12月，西城区大乘巷小区成为北京首个试点垃圾分类投放的小区，也是我国真正意义上“垃圾分类”工作的开始。

1998年至1999年，北京市发布多个文件，提出推行垃圾分类收集试点，并逐步推广。2000年，原建设部印发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，确定将北京等8个城市作为生活垃圾分类收集试点城市，正式拉开了我国垃圾分类收集试点工作的序幕。2001年至2005年，北京市发出多个通知，提出要大力推广在居住小区、大厦和工业区实行生活垃圾分类收集和处理。可惜的是由于当时各方面局限性，特别是垃圾分类前端收集和末端处理脱节，此次试点工作基本处于停滞状态，之后几年开展的垃圾分类只是走出形式上的一步，但垃圾分类概念开始进入北京市民生活。

2008年，为了实现对国际社会的承诺，把北京奥运会打造成“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”，在《2008年政府工作报告》中，北京市政府再次提出“加强回收利用体系建设，积极推行垃圾分类收集和处理，推进再生资源产业化”，垃圾分类再次进入政府年度工作纲要。

2011年，北京市制定了《北京市生活垃圾管理条例》，这是全国第一部有关垃圾分类方面的地方性法规，为全国其他城市垃圾分类法制化工作做出垂范，对于北京市垃圾分类工作也有着里程碑意义。但由于当时局限性，《条例》对居民个人参与垃圾分类缺乏约束和强制，导致居民参与率增长缓慢，垃圾分类工作还是难以实质全面开展。

2014年，住建部等五部门发布《关于开展生活垃圾分类示范城市（区）工作的通知》，并于2015年联合印发了《关于公布第一批生活垃圾分类示范城市(区)的通知》，选择北京市（东城区和房山区）等26个城市(区)作为第一批生活垃圾分类示范城市(区)，垃圾分类国家层面试点工作再次重启。

2016年12月，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。2017年12月20日，住建部发布《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，确定北京市等46个重点城市先行实施生活垃圾分类，北京垃圾分类进入国家督导层面。

2018年，北京市垃圾分类形象代言人“分小萌”卡通形象正式亮相。2019年11月，《北京市生活垃圾管理条例》修改决定经北京市十五届人大常委会第十六次会议表决通过。2020年5月1日《北京市生活垃圾管理条例》修订版正式实施，北京市开始全面推进生活垃圾分类，垃圾分类工作开始进入快车道。

2021年，北京市城管委等三部门联合印发《北京市非居民厨余垃圾计量收费管理实施方案》，在全国率先实施非居民厨余垃圾计量收费制度，倒逼厨余垃圾产生居民单位践行源头减量。

至今，新版《北京市生活垃圾管理条例》实施已满三年，生活垃圾分类工作初见成效，据北京市城管委公布信息，全市1.6万个小区（村）、11.7万个分类管理责任人实现垃圾分类全覆盖，与《条例》实施前相比，其他垃圾减量率超过30%，家庭厨余垃圾分出率稳定在18%以上，可回收物回收量增长近1倍，生活垃圾回收利用率达到38%以上。

二、北京垃圾分类经典做法

北京垃圾分类工作尽管开始的最早，但在全面推广上落后上海一步。2019年3月，北京市党政代表团赴上海市学习考察，学习了上海在超大城市精细化管理方面的经验。因此，北京垃圾分类工作吸收了上海垃圾分类的成功推进经验，但是走的却是与上海不同的分类思路，形成自己独特的“北京实践”。相对于上海垃圾分类，北京垃圾分类模式，早期更加注重服务，强调硬件支撑、氛围影响、制度约束，弱化执法处罚，后期强调观念引导和依法垃圾分类，服务和执法并重。

硬件支撑，重塑垃圾分类设施体系

北京市垃圾分类在全面推行之初，就将硬件设施改造放在工作首位。一是通过撤桶并站，优化桶站布局，全市各小区建成了具备“四有三选配”的标准化桶站，一改过去小区垃圾桶摆放散乱、管理混乱、桶周环境脏乱的旧面貌；二是强化功能实用性，规范大件垃圾、装修垃圾投放点建设和管理；三是推进可回收物体系建设，根据小区条件设置固定或流动的可回收交投点，建造了外观靓丽的垃圾分类驿站。

根据北京市城管委统计，三来年，北京市改造建设固定桶站6.35万个，建成大件垃圾投放点10869个，装修垃圾投放点11012个，分类驿站2095座，充分满足了不同居民的不同投放需求。垃圾投放点不再是小区环境卫生之痛，而是有效融入小区环境之中。三年来，各小区并没止步现有成绩，而是在听取居民意见基础之上，持续优化桶站布局，改造提升投放设施，逐步实现桶站净手、破袋等功能，更加便于居民投放。

宣传造势，营造垃圾分类浓厚氛围

在全面推行垃圾分类伊始，北京市就将宣传发动放在一个相当核心的地位，提出垃圾分类知识进单位、进社区、进课堂。各党政治机关带头实施垃圾分类，制作宣传材料，在官网、官微集中推送垃圾分类知识；学校将垃圾分类纳入教学体系，垃圾分类成了学校的必修课。而作为垃圾分类主战场，各居住小区通过广场宣传、会议宣传、入户宣传、趣味运动会、宣传栏、宣传墙、电子大屏、微信公众号等多种形式，持续宣传垃圾分类，实现居住区居民全覆盖，宣传重心就是垃圾分类知识普及。通过各类宣传活动，在小区形成浓厚分类氛围，掀起垃圾分类的热潮，为提高居民垃圾分类参与率和知晓率，奠定坚实基础。

在垃圾分类一周年之后，全市宣传重心开始转移，宣传方向从知识普及转向观念引导，侧重居民垃圾分类习惯培养，力促居民完成从“要我分”到“我要分”的转变。

建章立制，健全垃圾分类长效机制

北京市垃圾分类工作以法制为基，通过“万名代表下基层，全民参与修条例”，落实了新版《北京市生活垃圾管理条例》修订，推动了垃圾分类从倡导参与进入到强制落实阶段。

为贯彻落实新修订的《条例》，北京市城市管理委及相关部门出台了制度性文件80余项。先是制定了《北京市生活垃圾分类工作行动方案》作为总的行动方针，后又制定了垃圾分类减量四个实施办法作为《行动方案》配套文件，来统一规范各项操作标准，并就此衍生了其他文件进一步指导全市生活垃圾分类投放收集、密闭式清洁站新建改造提升等工作。

在《条例》正式实施之后，北京市就设立生活垃圾分类推进工作指挥部，建立调度机制，统筹推进全市垃圾分类工作。并从上到下，成立各级工作专班，建立工作例会、拉练调研、信息报送、检查考评和通报制度等工作制度，负责垃圾分类各项工作落实。区、镇工作专班再根据市级《行动方案》，集合自身实际，制定各自辖区的实施方案和其他各项指导文件，并建立日常检查考核机制，坚持日检查、日通报、月考核工作机制，并设立红黄绿三榜单，推动各级单位开展垃圾分类工作，不断提升垃圾分类精细化管理水平。同时其他相关部门根据各自条块职责，制定了一些列比如“践行光盘行动”、“限塑令”等减量措施，并积极推进本部门负责行业垃圾分类工作

科技赋能，探索垃圾分类智能化应用

北京垃圾分类立足首都科技优势，将智能垃圾分类，作为垃圾分类设施体系二次变革的突破口和催化剂，积极探索科技赋能垃圾分类。目前，全市垃圾分类前端科技应用主要分成五类：

第一类是桶站智能监控，作为桶站“三选配”之一，优点是可以用“技防”代替“人防”，实时监控桶站投放、垃圾满冒落地、清运状况，还可以配套微信调度、后台智能管理平台，进行数据再利用，缺点是投入成本大，到目前还是作为工作亮点出现，没有全面铺开；

第二类是智能开盖刷卡积分，这是应用红外感应技术，居民投放厨余垃圾可以刷卡智能开盖，投放不脏手，还能积分兑换生活用品，这类科技应用尽管相对智能监控投入要少，但也需要投入，且后期积分兑换要持续投入资金，也没有大面积应用；

第三类，小卫星监控，可以精准定位垃圾堆放点，但这项应用投入更大，只能作为市级检查辅助手段；

第四类，芯片定位技术，目前主要是在厨余垃圾桶上安装有射频识别卡，可以进行身份识别、信息统计，这项应用投入相对较小，主要是收运单位支出，应用面比前三种都要大；

第五类，微信小程序，用于分类知识指导、上门服务预约、分类积分等，这类应用投入小，见效快，基本各区都有类似小程序在应用。科技赋能垃圾分类，助力基层解放劳动力，进一步提升了垃圾分类工作精细化管理水平，将是垃圾分类未来工作的主方向之一。

城管执法，化解垃圾分类工作阻力

新修订《北京市生活垃圾管理条例》规定了垃圾分类是北京市全体居民、单位的法律责任和义务，垃圾分类不再停留在倡导层面。在分类实施早期，城管执法更多针对的是收运单位违规行为，而对于居民的违规投放行为干预较少，这是北京垃圾分类模式跟上海模式的显著区别。但是在垃圾分类实施一周年后，垃圾分类治理体系基本建立，分类效果超出预期，北京市垃圾分类工作开始转变早期的工作重心，标志性事件就是2021年9月，北京市发文件将桶前值守人员统一赋予了“垃圾分类普法监督员”身份，还把向居民普及垃圾分类的法定责任和义务作为宣传首要任务，接着在全市开展“城管执法进社区”工作，强化执法普法和执法监督的震慑作用，从而促进居民个人参与生活垃圾分类的自觉性，普法、用法、执法逐渐成为垃圾分类的主基调。

三、北京垃圾分类存在的问题

习近平总书记5月21日给上海市虹口区嘉兴路街道垃圾分类志愿者回信，强调垃圾分类和资源化利用是个系统工程，需要各方协同发力、精准施策、久久为功。三年来，北京市生活垃圾分类实现跨越式提升，治理体系基本建立，成效显著，但依然存在不少共性问题需要“绣花”功夫。

垃圾分类效果、工作实践推进不均衡

垃圾分类实施3年来，整体上看垃圾分类成果显著，小区环境改善明显。但全市各区、街镇、社区对垃圾分类重视程度不一，各居住区分类效果不均衡，区域间、行业间、各社会阶层推进垃圾分类实践也不平衡，马太效应很明显，分类较好的小区有基础、有氛围，持续推进工作不吃力，而分类薄弱小区，氛围不佳，分类薄弱居民比重较大，基层工作一旦不扎实，工作就会越来越难做。当前，北京市部分小区或单位垃圾分类考核成绩和分类实效有差异，垃圾分类工作处于攻坚爬坡阶段，不进则退。

垃圾分类工作链条主体工作动力明显不足

3年来，基层单位在推进垃圾分类工作上，取得了不少的成绩，花费了大量精力，特别是前期基层单位敲门入户宣传，实现辖区居民入户率100%。而在北京市全面大力推行垃圾分类之时，也正是新冠疫情在全国肆虐之时，北京经受住了疫情多次考验，但也消耗了各基层单位海量精力，基层单位都比较疲惫，各类主体投入垃圾分类的积极性和动力明显下降，行动和意识不协调，其直接表现就是有些社区只想维持现状，不愿大力投入，垃圾分类工作畏难不前；部分物业对分类设施管理维护有懈怠，给居民分类投放造成困扰；不少普法监督员值守流于形式，不做宣传引导，分类准确率全靠“二次分拣”，值守效果差。

另外，垃圾分类工作进入攻坚爬坡期，要想再取得更突出成绩甚至说是保持住现有成绩，就需要垃圾分类工作链条各主体付出更多的精力，基层从事垃圾分类工作者前进动力明显不足。

居民分类意识和行动不统一、不协调

垃圾分类不只是物理分拣,更需要居民生活观念转变，而意识和习惯的转变不是一朝一夕的事，需要久久为功，长期坚持，但习惯养成难放纵却很容易，破窗效应在垃圾分类上并不鲜见，而且还有相当部分居民分类习惯还没没有固化，稍有松懈就会反弹。另外，基层在开展工作时，一直比较重视征求居民意见，希望垃圾分类工作可以大家商量一起办，但由于垃圾的特殊性，邻避效应仍十分突出，个别居民存在严重的抵触情绪，诉求与实际需求差距较大，特别是当物业管理不到位时，容易造成垃圾投放点环境差，居民意更大见，可能导致投放点撤销，结果是居民投放需达不到满足，乱投乱让，使得小区环境变差，造成恶性循环。

四、结论和建议

垃圾分类事关民生福祉、城市文明和首都形象。北京市垃圾分类工作中存在的种种问题，已经影响到人民群众幸福获得感，由谁来破局至关重要，笔者建议可以从下面三个方面开展：

政府重视，促进垃圾分类工作均衡推进

整个垃圾分类工作依靠政府来统筹、推进、协调，因此政府重视程度直接影响垃圾分类实效。笔者建议可以从三个方向入手：一是，继续推进“一把手”负责制，把一把手工程要落到实处；二是购买社会服务，优化资源配置；三是，提升执法力度，形成执法威慑。

提升基层内动力，激发参与垃圾分类工作热情

垃圾分类政策最终落地始终要依靠基层单位，如何调动社区、物业以及其他责任主体的积极性极其重要。笔者建议可以从三个方面入手：一是通过党建工作协调委员会、居民议事厅等形式解决邻避效应难题，充分实现垃圾分类工作中居民自治共治、共商共建，夯实垃圾分类工作民意基础；二是加强基层赋能培训，增强基层治理能力，让社区、物业、值守人员、志愿者等多方力量形成合力，共同推进垃圾分类工作，；一是多措并举，让各责任主体享受实惠。

坚持科技赋能，探索垃圾分类智能化应用

智能化桶站，用“技防”代替“人防”，可以有效解决人工看桶难、及时清运难、习惯养成难、精准入户宣传难等一系列难题。笔者建议可以推广智能化桶站的应用，助力基层解放劳动力，进一步提升垃圾分类工作精细化服务与管理。

撰稿 | 田忠斌 清研集团城市管理研究部研究员

编辑 | 陈泽玺

图片 | 网络