清研智谈 | 集体经营性建设用地入市规则与关键程序分析

作者介绍 ｜PROFILE

张浩然

█ 清研集团自然资源地信部总监

█ 自然资源、地理信息领域专家

█ 技术专长：空间大数据分析挖掘、智能遥感应用、自然资源信息化

█ 业务领域：自然资源调查、确权、监测；自然资源所有者权益；国土空间开发利用与用途管制；测绘工程；泛“GIS+”应用；数字孪生服务等

近年来，城市空间的重组与扩张，带动产业结构升级与农村土地市场发育，集体建设用地的经济价值日益凸显。然而，2020年以前我国《土地法》明确规定，土地只能通过征收转变所有权，不能自由流转，即农民集体所有土地只能通过转让、联营、出租等方式，有偿让渡土地使用权，除了被依法征收为国有土地，土地所有权性质不能够改变。

尽管农民集体的土地经营意愿不断增强，但是由于征地标准过低、暴力拆迁等不合理的征地制度，农村土地的经济效益难以发挥，无法保障农民集体应有利益。因此，如何利用土地经营盘活土地资本，推动土地流转，将土地资源转化为农村居民的经济资源与服务资源，成为当前土地制度改革的重点方向。

一、背景

2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议通过《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，意见提出：推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。试点县（市、区）数量要稳妥可控。要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管。要坚持节约集约用地，坚持先规划后建设，合理布局各用途土地。要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控要求。

2023年3月，《自然资源部办公厅印发<深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案>的通知》，明确了试点内容、试点名单、实施步骤和保障措施等内容，全国多地组织推进集体经营性建设用地入市试点工作。

二、入市条件和前提

一是符合规划和用途管制。只有国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地才可以入市，在具体宗地入市时还需要明确具体的土地用途和规划条件。对历史形成的零星分散的存量集体建设用地，允许在依据国土空间规划统一开展农村土地综合整治和基础设施配套，重新划分宗地并调整确定产权归属后，按照新的规划条件确定入市范围。在全域土地综合整治试点地区，依据批准的试点方案，整理后规划为经营性用途的，依法入市。

二是依法完成权属登记。这里的登记首先是指集体土地所有权的登记，通过登记明确土地的归属和入市主体。集体建设用地使用权再次流转的情形，则应当依法进行集体经营性建设用地的使用权登记。这要求入市土地产权明晰无争议，需要处理的地上建筑物、其他附着物产权和补偿已经处理完毕。

三、入市规则及关键性程序

一是完成集体经营性建设用地入市准备。入市主体完成拟入市宗地的勘测定界，土地权属明晰后，向市、县自然资源主管部门提出入市意向。市、县自然资源主管部门会同有关部门根据职责分工向入市主体提供依据详细规划确定的拟入市宗地的规划条件，明确产业准入、生态环境保护要求等。

二是开展集体经营性建设用地入市价格评估。入市主体可以聘请专业土地评估机构开展地价评估，参考评估结果确定入市宗地地价；也可参照基准地价、标定地价等法定公示地价确定拟入市宗地地价。尚未建立公示地价体系的，可以结合本地区征地补偿标准、工业用地出让等最低价标准、土地租赁价格及使用成本等综合确定入市宗地地价。试点地区应制定与城镇国有土地相统一的农村集体土地基准地价体系。

三是制定集体经营性建设用地入市方案。入市主体应当制定入市方案，明确拟入市宗地的土地界址、面积、使用期限、土地用途、规划条件、交易方式、入市价格、收益分配、集体经济组织内部土地经济关系调整等内容。入市方案经本集体经济组织依照土地管理法的规定经民主决策确定后形成入市决议，作为后续入市、拟定合同和履约监管协议的依据。

四是进行集体经营性建设用地入市核对。入市主体在入市交易前，向市、县自然资源主管部门提交拟入市宗地的勘测定界成果、土地权属证明、入市方案、入市决议等材料。市、县人民政府组织自然资源主管部门等相关部门对拟入市宗地是否符合国土空间规划和用途管制要求，是否符合规划条件、产业准入和生态环境保护要求，是否符合收益分配原则等进行核对，并将核对情况一并纳入公开交易材料。

五是实施集体经营性建设用地公开交易。市、县人民政府根据本地区的经济社会发展和国土空间规划实施情况等，将拟入市集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划，根据宏观调控、产业发展格局、基础设施建设情况等有序供应。入市主体可委托市、县自然资源主管部门在中国土地市场网、土地有形市场等渠道发布交易公告，实行公开交易。集体经营性建设用地使用权的出让、出租等可以招标、拍卖或者挂牌等方式实施，具体操作参照国有建设用地使用权交易有关规定执行。

六是签订交易合同。入市宗地成交并经公示完毕后，土地所有权人与土地使用权人应当依照土地管理法及民法典等规定签订合同。合同应当载明土地所有权人、土地使用权人，土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交易时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权期间届满续期和地上建筑物构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的办法等。集体经营性建设用地使用权人凭合同等规定的材料到市、县自然资源主管部门办理相关规划手续。

七是办理不动产登记。集体经营性建设用地使用权的受让方在缴清土地价款和相关税费、土地增值收益调节金后，可以向土地所在地的不动产登记机构申请集体建设用地使用权登记。依法利用集体经营性建设用地地上附着物的，可以申请地上附着物所有权登记；具备独立分宗条件的，可以依法办理分割登记。同时，市、县人民政府有关部门依据职责建立健全农村集体经营性建设用地开发利用监管机制，实施部门联合监管，优化和引导市场服务。

编辑 | 陈泽玺

图片 | 网络