清研智谈 | 浅谈“以工代赈”
党的二十大报告将“实现全体人民共同富裕”作为中国现代化的本质要求之一，明确提出“拓宽农民增收致富渠道”“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”“强化就业优先政策，健全就业促进机制，加强就业困难群众就业兜底帮扶”。以工代赈是以“工”为载体，兴“赈”之实效，旨在让困难群众通过自身劳动融入社会并获取劳务报酬，在带动群众就业增收、激发群众内生动力方面成效显著。党中央、国务院将大力实施以工代赈作为稳住经济大盘的一揽子政策，高位部署、反复强调。本文将从以工代赈的内涵、适用领域、帮扶对象、赈济模式、劳务报酬发放等方面认识和理解以工代赈。
一、以工代赈的内涵
以工代赈是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳动报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策。以工代赈是以“工”为载体，兴“赈”之效，通过向参与工程建设的群众发放劳务报酬、开展技能培训，促进其就地就近就业增收。我国自古即有“兴工役以助赈”的做法。自1984年以来，以工代赈开始作为一项社会经济政策在扶贫开发领域发挥重要作用，“十三五”期间，在劳务报酬发放这一传统赈济模式基础上，进一步拓展了就业技能培训、公益性岗位设置、资产收益分红等赈济模式，以工代赈政策成为一项专项扶贫政策。“十四五”以来，以工代赈已由一项专项扶贫政策转变为针对欠发达地区和低收入人口，集就业促进、基础建设、应急救灾、收入分配、区域发展等功能为一体的综合性帮扶政策。
二、以工代赈的项目类型
现阶段实施以工代赈的项目主要是包含三类：以工代赈专项资金实施以工代赈项目、在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式的项目、实施以工代赈的政府投资重点工程项目。以工代赈项目主要是以工代赈中央预算内投资、中央财政衔接推进乡村振兴以工代赈补助资金和省级以工代赈专项资金支持的项目，是专项投资项目，是独立的以工代赈项目。在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式的项目，聚焦在投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不高的小型项目，使用的是各行业部门专项资金，由各行业按条管理。实施以工代赈的政府投资重点工程项目，包括交通、水利、能源、农业农村、城镇建设、生态环境、灾后恢复重建等七大领域，使用的是各有关部门专项资金或地方专项债、政策性开发性金融资金，由有关部门按条管理。
三、以工代赈的适用领域
以工代赈项目重点支持公益性基础设施（主要包括农村生活、交通、水利等基础设施、林业草原和城乡易地扶贫搬迁安置点配套公益性基础设施等）和产业发展配套基础设施（农牧产业、乡村文化旅游产业、林业草原产业等基础设施和城乡易地扶贫搬迁安置点后续产业基础设施等）建设。在农业农村基础设施领域推广以工代赈方式的项目重点支持投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不高的农业农村生产生活基础设施、农村小型交通、水利、文化旅游和林业草原等基础设施建设。实施以工代赈的政府投资重点工程项目，核心是要求充分挖掘相关项目主体工程及附属临建、工地服务保障、建后管护等方面的以工代赈潜力，明确实施范围为交通、水利、能源、农业农村、城镇建设、生态环境、灾后恢复重建等七大领域，部分省份增加公共服务和乡村振兴两个领域拓展至九大领域。
四、以工代赈的帮扶对象
以工代赈政策的出发点和落脚点是解决群众的就业增收问题。《在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案》中，帮扶对象不再局限于农村劳动力，要求以县域为主组织动员当地农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体参与务工，帮扶对象范围扩大，囊括了城镇低收入人口和就业困难群体。
新修订的《国家以工代赈管理办法》明确提出组织项目吸纳所在县域内农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体等参加工程建设，并优先吸纳脱贫人口、防止返贫监测对象、因灾需要救助人口、易地扶贫搬迁群众和受自然灾害等不可抗力因素影响无法外出务工的劳动力等群体。从区域来看中西部地区以县域为主组织当地劳动力参与以工代赈，帮扶对象不再局限在农村劳动力，也包括城乡就业困难群众；县域内剩余劳动力较少的东部省份，既可以吸纳本省欠发达县市劳动力，也可以跨省使用中西部地区劳动力。
五、以工代赈赈济模式
在巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的实践中，以工代赈由专项扶贫帮扶政策演变为综合性帮扶政策，以工代赈赈济模式也由单一的劳务报酬发放拓展至多种赈济模式。《全国“十四五”以工代赈工作方案》将赈济模式由单一的发放劳务报酬拓展至包括改善生产生活条件、发放劳务报酬、开展技能培训、设置公益性岗位、资产收益分红等多种赈济模式。《国家以工代赈管理办法》指出推广“公益性基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+公益性管护岗位开发”和“产业发展配套基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+资产折股量化分红”等综合赈济模式。
六、以工代赈的劳务报酬发放比例
以工代赈专项项目对于项目资金劳务报酬发放比例有着严格规定，中央预算内投资专项支持的项目劳务报酬发放额度占中央预算内投资资金的比例原则上不低于30%，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（以工代赈方向）支持的项目劳务报酬发放额度占中央资金的比例不低于15%，并尽可能提高。在农业农村基础设施领域推广以工代赈方式的项目，按照《国家发改委关于进一步坚守“赈”的初心充分发挥以工代赈政策功能的意见》的要求，原则上应按照不低于投入该项目各级财政资金的10%的比例向当地群众发放劳务报酬。对实施以工代赈的重点工程项目，则是要求“合理确定以工代赈劳务报酬标准，尽可能增加劳务报酬规模”，未对劳务报酬发放比例作出强制性规定，主要是要求“尽量扩充以工代赈就业岗位容量”，带动更多的群众实现基地就近就业增收。
七、以工代赈的人员培训
以工代赈鼓励引导群众提高素质技能和安全生产水平。在实施以工代赈方式的项目有针对性地开展技能培训，可以采取“培训+学校”“培训+上岗”“培训+项目”等方式，有针对性地开展实训和以工代训，劳动技能培训和安全生产培训，提升当地群众技能和安全生产知识水平，增强其就业竞争力，进一步解决农村劳动力就业增收问题。
共同富裕具有长期性、艰巨性、复杂性，实现这一目标需要一个过程。以工代赈作为一项行之有效的综合性帮扶政策必将长期存在，并在共同富裕目标实现进程中继续发挥重要作用。
撰稿 | 李婷婷 清研集团社会发展研究部研究员
编辑 | 陈泽玺
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