清研智谈 | 把握生育新态势，促进人口长期均衡发展

2023年1月17日，国家统计局发布数据显示全年出生人口956万人，人口出生率为6.77‰；死亡人口1041万人，人口死亡率为7.37‰；人口自然增长率为-0.60‰，这是近61年来首次出现负增长，这也标志着我国正式进入人口负增长国家队列。

我国人口政策梳理

为积极应对低生育率陷阱、落实2021年中央提出的“完善生育登记制度”要求，北京市、广东省、安徽省、陕西省、四川省多地在生育登记方面取消了生育数量限制和登记对象的结婚限制。除此之外，为了鼓励生育，各地也早已推出一系列的鼓励政策。如济南市2023年新生二孩三孩，3岁前每月补贴600元；深圳市生育一孩亦有补贴，第三孩累计补贴1.9 万元；长沙市依法生育二孩及以上本地户籍家庭增加1套购房指标等。但这些补贴对于巨大的生育成本来说，显得杯水车薪。以深圳市为例，2021年0-3岁婴幼儿总养育成本平均74612元，三个孩子就是22万，而政府的补贴仅1.9万元，不到养育成本的十分之一。如何让年轻人生育不“躺平”是未来30年人口最大挑战。

我国的人口发展战略的三个阶段

第一阶段是控制人口过快增长战略（1980年—2012年）。国家推行计划生育基本国策，实行限制人口出生的政策。经过30多年的努力，历史性地完成了控制人口过快增长的任务，20世纪90年代之后，总和生育率始终保持在更替水平以下。2000年后，中国进入内生性低生育阶段，生育水平长期保持低位，生育政策的作用不断减弱。进入21世纪以来，中国经济实现快速增长，社会发展日新月异，居民的宏观生育环境发生巨大变化。市场经济体制的建立、住房制度的改革、对外开放力度的增强、家庭养育负担的加重、就业市场竞争的加剧、城镇化的大力推进、人口流动的日趋频繁，以及文化观念的快速变迁无一不对中国生育率的变动产生深刻影响。

第二阶段是完善人口发展战略（2013年—2021年）。面对人口规模和结构的双重压力，党中央及时调整完善生育政策，先后实施了单独两孩、全面两孩、三孩生育政策及配套支持措施以及积极应对人口老龄化国家战略。生育政策经历了数次重要调整，但生育率仍然相对低迷。2016年1月1日起正式实施“全面二孩政策”，但出生人口有减无增，并出现逐年下降趋势，由2016年的1786万下降至2021年的1062万。住房成本快速上涨、家庭抚育孩子全过程的经济成本增加、教育焦虑现象蔓延、经济环境和劳动就业面临的风险上升、女性面对的工作－家庭冲突加剧、社会养老保障体系逐步完善使家庭对子女的养老需求降低、新媒体加速不婚不育观念传播等成为推动中国生育率持续下降的新因素。

第三阶段是优化人口发展战略（2022年至今）。党的十九大报告提出加强人口发展战略研究，二十大提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系”，对积极应对家庭变迁和低生育率的政策体系提出了新要求。长期低迷的生育水平以及生育率的快速下降会给国家的经济社会发展带来一系列风险和挑战。最直观的就是少子化危机和老龄化问题，由此将会引发劳动力绝对数量减少及成本上升，家庭养老功能急剧弱化，公共财政、社会保障、养老服务、医疗卫生系统承受巨大压力等问题。

现行政策存在的问题及应对策略

现阶段，影响生育率的因素已经从根本上发生变化，计划生育政策的作用已微乎其微，社会经济文化等方面的因素上升为影响生育率的决定性因素。因此，仅从政策上放开对生育数量的限制已经不足以使生育率回升，必须要针对阻碍生育的各种因素尤其是近年来出现的新因素制定针对性的相关政策，才能真正切实有效地提振生育水平。

构建社会经济文化等多方面因素全覆盖的生育支持政策体系

整个生育决策的完成会涉及社会因素、经济因素、文化因素、制度因素等多个方面。夫妻双方在做出生育决策时，往往会考虑自身的收入情况、工作压力、职业晋升，以及需要承担的时间成本、机会成本、经济成本等，甚至还会考虑来自长辈或同龄人的舆论压力。但当前大量政策的实行还是碎片化的，政策之间互不相连，各自为政。比如，尽管各地政府都将延长产假写入相关法规，但现实中，由于职场竞争激烈且就业保障制度不完善，很多女性因为担心职业中断或职位晋升受影响，会选择提前回到工作岗位，延长产假并不能促使她们产生多生育的意愿。在新媒体技术快速发展的今天，尤其不能忽视文化传播的力量。在考虑社会经济因素的同时，还必须将文化因素考虑在内，营造友好的生育环境，创造和谐的舆论氛围。

建立成长周期全覆盖的生育支持政策体系

家庭生育养育孩子并不是一个短期事件，其影响覆盖了从怀孕、生育到孩子成长甚至成家立业的一个长达几十年的过程。家庭在做生育决策时往往也会将未来几十年可能受到的影响考虑进来。但现行政策大多着眼于降低家庭的生育和早期养育成本，而对于孩子的长期发展没有足够的保障。比如，住院分娩、生育孩子的成本是下降了，但是教育成本，结婚成本还是居高不下。政策覆盖方面很少，还没有涉及到孩子后半段的成本补偿、补助。伴随孩子的整个成长周期，父母要投入大量的时间、精力和资金到孩子的教育、培养乃至婚嫁之中，甚至在孩子成家立业后还要继续投入到对孙辈的抚养之中。因此，政府在政策设计的过程中，应尽可能将孩子成长的全周期纳入考虑，为家庭提供长期的生育保障。

建立孩次全覆盖的生育支持政策体系

自三孩政策发布以来，各地政府出台了许多相关政策。但出台的很多政策是针对二孩、三孩的额外奖励，尤其是对三孩家庭的奖励，对一孩往往没有给予足够的政策支持。比如，某些省份生育一孩的产假天数明显少于二孩、三孩；与生育相关的住房补贴往往也是以二孩、三孩家庭为奖励对象。然而，虽然三孩政策主要是在数量上放开了对家庭生育三孩的限制，但“配套实施积极生育支持措施”并不仅针对三孩生育而言，而是对全部孩次的生育行为而言。因此，应该构建覆盖所有孩次的生育支持政策体系，为全部家庭提供良好的生育环境和政策保障。

撰稿 | 苏寒云 清研集团社会发展研究部研究员

编辑 | 李姝敏

图片 | 网络