清研智谈 | 北京园林绿化垃圾体系化建设亟需“零”的突破

2022年底，北京市陆续有7个区获得了“国家森林城市”称号，北京市公园绿地500米服务半径覆盖率达到88%，人均公园绿地面积达到16.63平方米，“林在城中、城在林中”，成为了北京市城市生态生动写照。北京市绿化成绩喜人，但随之而来的海量（体积是同等重量普通垃圾的5-7倍）园林绿化垃圾让人忧心。

园林绿化垃圾主要指园林绿化建设管养过程中产生的乔木、灌木、花草修剪物，以及植物自然凋落产生的植物残体，通常包括树枝、树叶、草屑、花卉等，2021年北京市生活垃圾清运量784.22万吨，而当年产生的园林绿化垃圾就有500万吨。“落红不是无情物，化作春泥更护花”，跟其他类型垃圾特性不同，园林绿化垃圾可降解，可再生性好，在大众的朴素认知里，将园林绿化垃圾直接降解成肥料，处理起来应该很简单，但事实上并非如此，它的科学处置更加能考验城市管理者的智慧。

北京园林绿化垃圾科学处置利用工作实践

自2007年起，北京市就不断加大科技创新力度，寻求破解园林绿化垃圾资源化利用的关键瓶颈难题。在当时，园林绿化垃圾是由环卫部门统一收集处理，基本还是传统方式，以焚烧填埋为主，园林绿化垃圾循环利用基本都是示范项目，并没有大面积铺开。

2015年，由于环卫部门垃圾处理能力有限，园林绿化垃圾调整出环卫系统，由各级园林绿化部门和林地绿地管理单位自行处置，自此，园林绿化垃圾对口专办，权责更加清晰，科学处置体系建设进入超车道。2015年，北京市农委等7部门联合颁布《综合施策杜绝农作物秸秆和园林绿化废弃物焚烧工作方案》，提出“从2015年起，全面杜绝农作物秸秆和园林绿化废弃物露天焚烧”。随后，北京市园林绿化局相继印发《关于禁止焚烧园林绿化废弃物和加强综合利用工作的通知》、《2015年秋冬季禁止焚烧园林绿化废弃物专项整治工作方案》，全面落实禁烧任务。2016年，北京市园林绿化局再次颁布《关于杜绝焚烧园林绿化废弃物积极推进资源化利用的意见》，提出建立杜绝焚烧和监管机制，做到焚烧零容忍。全市园林绿化废弃物自2016年起已全面实现“零焚烧”。

全面实现“零焚烧”，仅仅只是园林绿化垃圾资源化利用的前提。2018年，北京市园林绿化局印发了《关于加快园林绿化废弃物科学处置利用的意见》，建立处管一体的园林绿化废弃物处理体系，并相继制定了《园林绿化废弃物资源化利用规范》（DB11/T 1512-2018）等五项地方标准，促进园林绿化废弃物收集、转运、处理和资源化利用等环节的标准化、规范化。后又制定《北京市平原生态林分类分级养护管理技术规范（试行）》，将绿化废弃物回收利用作为林木养护主要技术措施之一。

2020年5月1日北京市全面实施垃圾分类后，北京市园林绿化局先是制定《北京市园林绿化行业生活垃圾分类工作方案》，将完善园林绿化废弃物资源化处置与管理体系，实现园林绿化废弃物应处尽处作为园林绿化行业垃圾分类主要目标之一。后又修订《北京市平原生态林养护经营技术规范（2020修订）》，将园林垃圾循环利用纳入其中，倡导“落叶化土、枯枝还田”，严禁焚烧和外运。与市发改委、市城管委联合印发了《北京市固废处理领域补短板项目政策指南》（京发改〔2020〕80号），强化属地责任，以“落叶化土、枯枝还田”为主体，加快以收集暂存点-临时处理点-小型处理站-大型处理厂为主线的科学处置体系建设。

2022年4月，北京市园林绿化局印发《北京市园林绿化高质量发展行动计划（2021-2025年）》，将园林绿化废弃物科学处置纳入“十四五”规划重要内容，力争“十四五”期间实现园林绿化废弃物“零废弃”目标。

从一烧了之到零焚烧，再到零废弃，北京市仅仅用了7年，就将园林绿化废弃物科学处置率提高至90%以上，园林绿化垃圾资源化利用实现弯道超车。

北京园林绿化垃圾科学处置利用典型案例

西山国家森林公园园林垃圾科学处置

西山国家森林公园位于北京西郊小西山，地跨海淀、石景山、门头沟三区，总面积约9万亩，是距北京城区最近的一座国家级森林公园。西山国家森林公园森林覆盖率93.29%，全年产生园林绿化垃圾130余吨，通过艺术造景、有机覆盖物、智能化高效堆肥技术、与厨余垃圾协同利用以及就地粉碎还田、生态保护应用等6种科学处置模式做到园林绿化垃圾自产自销，为全市林地绿地和公园提供了园林垃圾不出园样板和解决方案。

西城区园林废弃物深加工“黑土计划”

将园林废弃物深加工为可循环利用的土壤基质，这在西城区被称为“黑土计划”。2017年，西城区携手在京农林高校及园林研究院，开展了园林废弃物回收与利用专项研究，并在东坝设立了6000平方米的园林废弃物处理中心。经过几年的试运行，现每年可消纳2000立方米园林废弃物。

平谷区“生态桥”工程

平谷区是北京最大的果品基地，种植有34万亩果园，拥有世界最大的桃园，而在“平谷大桃”这张响亮名片背后，果园年产20余万吨的果树枝条等农林废弃物成为农民田间的烦心事。2017年，平谷区政府创新的实施了“生态桥”治理工程，有效实现农业废弃物的资源化利用。该工程是通过将果树园林枝条、畜禽粪污、蔬菜植株残体等农业废弃物统一收集、统一处理，并运用技术手段制作高品质有机肥，帮助农民在耕种的同时对土壤进行改良的生态农业方式，目前已实现全区全覆盖，转变了传统农业生产方式，系统解决了困扰农村多年的环境治理、土壤改良等重点难点问题。

北京园林绿化垃圾处置利用工作困境

园林绿化垃圾缺乏地方法规规范

北京园林绿化垃圾科学处置进展迅速，成效明显，已经形成可供其他城市借鉴的“北京模式”，但是园林绿化垃圾位置比较尴尬，相较同为特殊垃圾的建筑垃圾，有点“姥姥不亲，舅舅不爱”。

尽管北京市园林绿化局近年来陆续制定了系列园林绿化垃圾科学处置意见、通知、标准，但在北京地方法法规中始终未见其身影，即使2020年新修订的《北京市生活垃圾管理条例》也将把园林绿化垃圾摒弃在条例之外。这种尴尬地位，导致园林绿化垃圾处置缺乏顶层体系化系统设计和健全的制度化管理体制，法律责任也不明晰，这就使得园林绿化垃圾没有全市统一的专用运输车辆，也缺乏有效用地环保政策支持，既不在生活垃圾处理的相关补贴范围内，也不享受农机补贴等政策，难以吸引社会资本的参与，客观上造成了资源化利用的规范化、市场化、社会化程度低。

居住区绿化垃圾成漏项

居住区绿化垃圾包括居民家庭盆景绿植产生的“残枝落叶”以及小区公共绿地产生的落叶修剪物，一直是北京市园林绿化垃圾科学处置工作中的短板漏项。近年来，在北京市园林绿化局制定的文件、通知中，也几乎见不到涉及居住区绿化垃圾处置细则。

2020年5月1日，北京全面实施垃圾分类后，在北京城管委制定的《北京市社区生活垃圾分类投放指引》和《北京市生活垃圾分类指导手册》中，将家庭产生的少量“残枝落叶”按照厨余垃圾处理，但实际上市政收运单位在清运厨余垃圾时候，发现厨余垃圾桶内“残枝落叶”过多，一般都会要求物业单位进行二次分拣，否则拒收。而对于小区公共绿地产生的绿化垃圾处于管理盲区，生活垃圾分类管理机制对小区四品类垃圾、建筑垃圾清运合同都有明确要求，还会定期定期督导检查，而绿化垃圾则没有专门清运合同规范，尽管按照北京园林绿化局曾要求，小区绿化垃圾，按照“落叶化土、枯枝还田”原则，落叶及修剪物等园林绿化垃圾均应由产生单位自行开展资源化利用，利用方式包括直接粉碎覆盖林地绿地、集中堆肥，但能做到这些的小区很少，导致相当多小区绿化垃圾清运极不规范，消纳处理去向不明。

创新技术储备不足

园林绿化垃圾分布分散、成分复杂，质地疏松，体积大，产生量受季节、气候变化影响，收集难度大、运输成本高、暂存还占地，这就使得对其科学处置提出了很高的要求。

当前，北京园林绿化废弃物科学处置率达到90%以上，远超全国大多数城市，但真正开始全面开始资源化利用也仅仅7年，还处于起步阶段。当前园林绿化垃圾资源化利用主要集中在有机物覆盖、堆肥、粉碎还田等方面，方式比较粗放、基础，事实上，有机物覆盖在北京冬春季节存在极大消防安全隐患，而且有机物覆盖成本居高不下，难以大面积推开；而树枝落叶如果没有人工干预仅靠自然降解需要好个月才能腐熟，但当前移动服务设备、快速高效堆肥等创新技术研发力度尚不完善。另外，园林绿化垃圾再生产品，由于科技含量比较低，关键技术不成熟，工艺粗糙，缺乏市场竞争力，产品销量十分有限。高水平创新技术储备不足，高效便捷收运体系、高质量产品加工等关键环节创新水平不高，严重制约了园林绿化垃圾高质量科学处置发展。

国家试点工作带来的新契机

2022年11月7日，住建部办公厅发布《关于开展城市园林绿化垃圾处理和资源化利用试点工作的通知》，此次试点工作跟之前试点有些不同，住建部并未指定具体试点城市，而是要求各省市自己选择有基础的城市（区）开展试点，以期得到一批可复制可推广的经验，在全国推广，从而带动全国城市园林绿化高质量发展。

住建部在《通知》中指出了当前超特大城市、大城市园林绿化垃圾科学处置存在的主要问题：收集系统不健全、专用运输车辆不足、处理和资源化利用设施选址困难、资源化产品出路不畅、缺乏有效的部门协调机制等问题，北京园林绿化垃圾科学处置也难脱窠臼。

本次试点工作将摸清现状底数、强化规划引领、加快收运及处理系统建设、推动源头减量和资源化利用、建立健全长效机制作为重点任务，这对于北京市来说是一个难得契机，可藉此机会，提高符合北京发展需要的园林绿化垃圾收运处理能力，建立完善的园林绿化垃圾处理和资源化利用体系，最终将园林绿化垃圾处置纳入法治轨道，实现最终“零”的突破。

撰稿 | 田忠斌 清研集团城市管理研究部研究员

编辑 | 陈泽玺

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