清研智谈 | 树立城市“全周期管理”意识
“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系,树立‘全周期管理’意识,努力探索超大城市现代化治理新路子”。2020年全国两会期间,再次强调“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。“全周期管理”理念逐步被引入城市治理领域,成为大城市治理理论的重大创新,为大城市建构现代化治理体制、健全机制提供了科学遵循。未来,一方面要以科学发展与技术创新助力“全周期管理”实践进程,另一方面要以“全周期管理”为手段助力韧性城市建设,提升抗灾害与公共突发事件的能力。
何为城市“全周期管理”
“全周期管理”又称“生命周期管理”,最早产生于管理学领域,把被管理对象视作生命体,有着自身的生命周期与规律。“全周期管理”是以人为中心的城市治理理念,如果说城市治理的“精细化管理”理念是从结构性维度来理解城市治理现代化问题,那么“全周期管理”就是从时间性维度来理解城市治理现代化问题的。
“精细化管理”理念和“全周期管理”都是围绕着以人民为中心的城市治理理念而展开的。坚持“全周期管理”,必须坚持以人民为中心,将城市社会看成一个有机共同体,将城市治理视为一项系统工程,遵循城市发展规律和城市治理逻辑,从整体性和周期性把握每一个部分的发展和每一个阶段的工作,并采取与全局相一致又具有针对性的措施,从而做到城市治理的稳定和持续。可以说,“全周期管理”理念,是新时代新阶段我国关于城市现代化治理理念的新发展。
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城市“全周期管理”优势与作用
“全周期管理”增强大城市韧性
城市韧性是大城市治理现代化中的重要维度,表征当灾害和公共突发事件发生时,城市所承受的冲击、响应速度、恢复与保持城市正常运行的能力等特征,“全周期管理”为增加城市韧性提供了重要的方法。超大城市的风险管理要做到“事前防范、事中控制、事后反思”的全周期闭环管理,再发生如新冠肺炎疫情此类应急事件时,一是各城市应该进行区块网格划分,按区域制定风险等级,实时动态发布的全城区模式;二是应通过数字化管理实现个体化与整体性兼顾,个体行动轨迹与社区整体管理全覆盖,通过线上联系方式降低接触风险;三是让信息技术进一步助力新业态发展,促使无接触服务、居家经济进入高质量成长期。
“全周期管理”补齐城市治理短板
“全周期管理”以整体性、协同性、精准化为主要特征,可以大幅度补充城市治理过程中的不足。以北京为例,在此次疫情防控过程中,就在不同阶段采取不同的措施,显示出“全周期管理”的系统性特征:首先是强化问题意识,精准流调,做到下好“先手棋”,形成“互联互通互动、协调协作协同、共建共治共享”的基层协同治理格局;其次是强化分层管理,强调治理精准化,重心下移、力量下沉,采取一人一证、一户一策等具体应对措施,效果显著,有效地防止了疫情的大幅扩散;最后是集约配置城市资源,把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容,快速健全了相关工作机制和应急预案,阻止疫情进一步蔓延的同时,良好保障了人民群众的正常生活。
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以“全周期管理”意识为导向
探索现代化城市治理新路子
在未来城市治理中,如何有效吸取经验、总结教训,果断决策与精密部署,是摆在城市管理者面前的一道必答题。以“全周期管理”意识为导向,探索现代化城市治理新路子,需要从以下几方面出发:
一、牢固树立“全周期管理”意识,要将管理对象视作生命体、有机体,不断提升治理的系统性。对于城市管理来说,现代城市是一个动态、生长的生命体,复杂、开放的巨系统。尤其是超大、特大城市,由于规模的巨型化和人口的大量聚集,在资源、环境、公共安全等领域极易遭遇超出一般承受能力的社会风险。从“全周期管理”角度出发,就要更加注重治理的系统性、整体性、协同性,切忌头痛医头、脚痛医脚,防止顾此失彼、按下葫芦浮起瓢。推进改革要注意加强改革系统集成,推动各项制度相互衔接、形成合力,持续放大立体叠加效应,提升治理的整体效能。
二、畅通信息反馈与沟通渠道。作为人类社会生活的巨型系统,城市治理需要多种信息反馈。应该建构畅通的微观基层信息反馈机制,健全利益表达渠道,及时解决涉及人民群众切身利益的公共问题,不能片面强调维稳,更不能将“搞定”“摆平”作为衡量治理能力高低的标准。在各种信息反馈渠道中,尤其要畅通互联网渠道,建立互联网信息直报机制,把人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权真正落实在城市全周期管理中。
三、建立多主体参与的治理体系。要秉持“人民城市人民建,人民城市为人民”的理念,切实建立多主体参与、运行有效的治理体系,拓展群众通过微信公众号、新媒体等参与城市治理的渠道,形成群众广泛参与、部门协同配合、平台统一指挥、共同解决城市治理问题的长效机制。从治理方向上,主动消除治理隐患,超大城市治理不能只是热衷于显性的政绩,更要关注那些看不见的工作,定期对城市整体与各运行子系统进行“健康诊断”,识别治理隐患,主动疏导治理痛点,治理城市病,提升城市的健康水平。
四、实现全流程治理。全流程强调城市治理中的程序性,“全周期管理”理念要求城市管理者必须面对对象初始生成、成长演进直至终结的全过程治理。城市治理工作牵一发而动全身,只有充分调动每一个“城市细胞”参与的积极性,才能实现治理合力。这里从理论逻辑看全周期管理,主要是通过隐喻来理解城市治理,以生命意识关注城市发展。早在20世纪60年代,梁思成先生就说过,“城市是一门科学,它像人体一样有经络、脉搏、肌理,如果你不科学地对待它,它会生病的”。城市有机生命体是把城市看作具有人的生命全周期特征,遵循人的生长过程,会新陈代谢,也有快速增长期,然后进入衰退期。刘易斯·芒福德(Lewis Mumford)形象地将其表述为:“城市作为一种文化人类学现象,具有人类的全部孕育发展历程:受胎、萌动、发端、雏形,到幼年、成熟、壮大、衰老的全部历程。”
因此,城市治理是一个过程,需要各环节之间的合作与连接。首先,城市治理既涉及具体专业部门的精细化分工,又涉及整体宏观的顶层设计,需要多元主体跨部门协调、联动。其次,城市治理中要求治理主体应准确、便捷、及时地找到并定位城市问题所在的节点和“痛点”,实现“靶向治理”。最后,城市治理还应避免碎片化,强调城市治理要素之间的整体协同,着眼于城市各环节、各流程的整体性运作,实现整合治理。
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推进城市治理现代化首先要牢固树立“全周期管理”意识,从全局的高度出发,系统把握城市全周期管理的内涵、外延和它所涉及到的各个要素与各种关系,包括城市生命周期意识、理念与实践、过程与阶段、静态与动态、全局与局部、定位与布局、建设与管理、应急与常态等各个方面。城市全周期管理是一个崭新的治理理念与研究课题,意味着传统城市治理的模式升级,必将把城市治理体系和治理能力现代化建设推到更高水平,探索出人民共享、持续优化和科技支撑的城市治理新模式。
撰稿 | 朱鹏伟 清研集团城市管理研究部研究员
编辑 | 陈泽玺
图片 | 网络