清研智谈 | 树立城市“全周期管理”意识

“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。2020年全国两会期间，再次强调“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。“全周期管理”理念逐步被引入城市治理领域，成为大城市治理理论的重大创新，为大城市建构现代化治理体制、健全机制提供了科学遵循。未来，一方面要以科学发展与技术创新助力“全周期管理”实践进程，另一方面要以“全周期管理”为手段助力韧性城市建设，提升抗灾害与公共突发事件的能力。

何为城市“全周期管理”

“全周期管理”又称“生命周期管理”，最早产生于管理学领域，把被管理对象视作生命体，有着自身的生命周期与规律。“全周期管理”是以人为中心的城市治理理念，如果说城市治理的“精细化管理”理念是从结构性维度来理解城市治理现代化问题，那么“全周期管理”就是从时间性维度来理解城市治理现代化问题的。

“精细化管理”理念和“全周期管理”都是围绕着以人民为中心的城市治理理念而展开的。坚持“全周期管理”，必须坚持以人民为中心，将城市社会看成一个有机共同体，将城市治理视为一项系统工程，遵循城市发展规律和城市治理逻辑，从整体性和周期性把握每一个部分的发展和每一个阶段的工作，并采取与全局相一致又具有针对性的措施，从而做到城市治理的稳定和持续。可以说，“全周期管理”理念，是新时代新阶段我国关于城市现代化治理理念的新发展。

城市“全周期管理”优势与作用

“全周期管理”增强大城市韧性

城市韧性是大城市治理现代化中的重要维度，表征当灾害和公共突发事件发生时，城市所承受的冲击、响应速度、恢复与保持城市正常运行的能力等特征，“全周期管理”为增加城市韧性提供了重要的方法。超大城市的风险管理要做到“事前防范、事中控制、事后反思”的全周期闭环管理，再发生如新冠肺炎疫情此类应急事件时，一是各城市应该进行区块网格划分，按区域制定风险等级，实时动态发布的全城区模式；二是应通过数字化管理实现个体化与整体性兼顾，个体行动轨迹与社区整体管理全覆盖，通过线上联系方式降低接触风险；三是让信息技术进一步助力新业态发展，促使无接触服务、居家经济进入高质量成长期。

“全周期管理”补齐城市治理短板

“全周期管理”以整体性、协同性、精准化为主要特征，可以大幅度补充城市治理过程中的不足。以北京为例，在此次疫情防控过程中，就在不同阶段采取不同的措施，显示出“全周期管理”的系统性特征：首先是强化问题意识，精准流调，做到下好“先手棋”，形成“互联互通互动、协调协作协同、共建共治共享”的基层协同治理格局；其次是强化分层管理，强调治理精准化，重心下移、力量下沉，采取一人一证、一户一策等具体应对措施，效果显著，有效地防止了疫情的大幅扩散；最后是集约配置城市资源，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，快速健全了相关工作机制和应急预案，阻止疫情进一步蔓延的同时，良好保障了人民群众的正常生活。

以“全周期管理”意识为导向

探索现代化城市治理新路子

在未来城市治理中，如何有效吸取经验、总结教训，果断决策与精密部署，是摆在城市管理者面前的一道必答题。以“全周期管理”意识为导向，探索现代化城市治理新路子，需要从以下几方面出发：

一、牢固树立“全周期管理”意识，要将管理对象视作生命体、有机体，不断提升治理的系统性。对于城市管理来说，现代城市是一个动态、生长的生命体，复杂、开放的巨系统。尤其是超大、特大城市，由于规模的巨型化和人口的大量聚集，在资源、环境、公共安全等领域极易遭遇超出一般承受能力的社会风险。从“全周期管理”角度出发，就要更加注重治理的系统性、整体性、协同性，切忌头痛医头、脚痛医脚，防止顾此失彼、按下葫芦浮起瓢。推进改革要注意加强改革系统集成，推动各项制度相互衔接、形成合力，持续放大立体叠加效应，提升治理的整体效能。

二、畅通信息反馈与沟通渠道。作为人类社会生活的巨型系统，城市治理需要多种信息反馈。应该建构畅通的微观基层信息反馈机制，健全利益表达渠道，及时解决涉及人民群众切身利益的公共问题，不能片面强调维稳，更不能将“搞定”“摆平”作为衡量治理能力高低的标准。在各种信息反馈渠道中，尤其要畅通互联网渠道，建立互联网信息直报机制，把人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权真正落实在城市全周期管理中。

三、建立多主体参与的治理体系。要秉持“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，切实建立多主体参与、运行有效的治理体系，拓展群众通过微信公众号、新媒体等参与城市治理的渠道，形成群众广泛参与、部门协同配合、平台统一指挥、共同解决城市治理问题的长效机制。从治理方向上，主动消除治理隐患，超大城市治理不能只是热衷于显性的政绩，更要关注那些看不见的工作，定期对城市整体与各运行子系统进行“健康诊断”，识别治理隐患，主动疏导治理痛点，治理城市病，提升城市的健康水平。

四、实现全流程治理。全流程强调城市治理中的程序性，“全周期管理”理念要求城市管理者必须面对对象初始生成、成长演进直至终结的全过程治理。城市治理工作牵一发而动全身，只有充分调动每一个“城市细胞”参与的积极性，才能实现治理合力。这里从理论逻辑看全周期管理，主要是通过隐喻来理解城市治理，以生命意识关注城市发展。早在20世纪60年代，梁思成先生就说过，“城市是一门科学，它像人体一样有经络、脉搏、肌理，如果你不科学地对待它，它会生病的”。城市有机生命体是把城市看作具有人的生命全周期特征，遵循人的生长过程，会新陈代谢，也有快速增长期，然后进入衰退期。刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）形象地将其表述为：“城市作为一种文化人类学现象，具有人类的全部孕育发展历程：受胎、萌动、发端、雏形，到幼年、成熟、壮大、衰老的全部历程。”

因此，城市治理是一个过程，需要各环节之间的合作与连接。首先，城市治理既涉及具体专业部门的精细化分工，又涉及整体宏观的顶层设计，需要多元主体跨部门协调、联动。其次，城市治理中要求治理主体应准确、便捷、及时地找到并定位城市问题所在的节点和“痛点”，实现“靶向治理”。最后，城市治理还应避免碎片化，强调城市治理要素之间的整体协同，着眼于城市各环节、各流程的整体性运作，实现整合治理。

推进城市治理现代化首先要牢固树立“全周期管理”意识，从全局的高度出发，系统把握城市全周期管理的内涵、外延和它所涉及到的各个要素与各种关系，包括城市生命周期意识、理念与实践、过程与阶段、静态与动态、全局与局部、定位与布局、建设与管理、应急与常态等各个方面。城市全周期管理是一个崭新的治理理念与研究课题，意味着传统城市治理的模式升级，必将把城市治理体系和治理能力现代化建设推到更高水平，探索出人民共享、持续优化和科技支撑的城市治理新模式。

撰稿 | 朱鹏伟 清研集团城市管理研究部研究员

编辑 | 陈泽玺

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