清研智谈 | “数字中国”战略下的“数字治理”

习近平总书记指出：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”

当今世界，随着互联网、物联网等新技术飞速发展，万物互联化、数据泛在化的大趋势日益明显，数据信息的爆炸性增长态势日趋严峻，能否有效采集、管理、流通、分析、应用数据信息，不但成为驱动全球经济社会发展的关键环节，而且日益成为国家、地区、企业和个人的核心竞争力。以习近平同志为核心的党中央高度重视，适时提出并全力推进实施国家大数据战略，加快建设数字中国。党的二十大报告更是明确提出“加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。”

“数字中国”的提出过程

“数字中国”就是新时代中国的国家信息化，是全国范围内各行各业的信息化、数字化。其基本内涵可以概括为：是以新时代中国现代化建设为对象，以新一代数字技术和产业创新发展为引领，以信息资源为核心要素的国家信息化建设系统工程，其目标是为我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设提供信息化技术和信息资源支撑。

“数字地球”是数字中国建设的直接诱因。1998年，美国副总统戈尔在加利福尼亚科学中心提出“数字地球”的概念，认为数字地球是一种能嵌入地理数据、多分辨率和三维的地球描述方式。这一理念随着信息技术不断革新，全球信息化浪潮涌动，不断升温、演化，在全球科技界成为现时的热门话题。不过当时“数字地球”核心内容更聚焦于获取数字地图（高分辨率卫星影像）。

“数字福建”是数字中国建设的思想源头。2000年，时任福建省省长的习近平率先提出建设“数字福建”的战略构想，并以创新的理念，跳出原有地理空间局限，全新定义了信息化与数字化的内涵与外延、应用的领域与方式。在全国率先提出建设“数字福建”，引领全国电子政务集约建设和整合共享风气之先。

“数字中国”成为国家战略的信息化纲领。2015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上，首次正式提出推进“数字中国”建设的倡议。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中进一步提出“建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会”，明确了建设数字中国的宏大构想。“建设数字中国”被写入《国家信息化发展战略纲要》《“十三五”国家信息化规划》《国家十四五规划》《“十四五”国家信息化规划》等战略规划中，指导全国人民共同参与，以全面建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦。

“数字中国”的建设成效

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握时代大势，紧紧抓住信息化、数字化发展的历史机遇，作出一系列重大决策部署，推动网络强国、数字中国建设取得重要进展和显著成效。

建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施。《数字中国发展报告（2021年）》显示截至2021年底，我国建成142.5万个5G基站，总量占全球60%以上，行政村、脱贫村通宽带率达100%；IPv6地址资源总量位居世界第一；算力规模全球排名第二。图1：2017年-2021年我国移动通信基站发展情况

数据资源价值加快释放。2017年到2021年，我国数据产量从2.3ZB增长至6.6ZB，全球占比9.9%，位居世界第二。大数据产业规模快速增长，从2017年的4700亿元增长至2021年的1.3万亿元。图2：2017-2021年我国数据产量及全球占比情况

数字技术创新能力快速提升。我国5G实现技术、产业、应用全面领先，高性能计算保持优势，北斗导航卫星全球覆盖并规模应用；芯片自主研发能力稳步提升，国产操作系统性能大幅提升；人工智能、云计算、大数据、区块链、量子信息等新兴技术跻身全球第一梯队。2021年，我国信息领域PCT国际专利申请数量超过3万件，全球占比超过三分之一。

数字经济发展规模全球领先。2017年到2021年，我国数字经济规模从27.2万亿增至45.5万亿元，总量稳居世界第二，成为推动经济增长的主要引擎之一。图3：2017-2021年我国数据经济规模及占GDP比重

数字政府治理服务效能显著增强。我国电子政务在线服务指数全球排名提升至第9位；超90%的省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”；数字抗疫对统筹推进疫情防控和经济社会发展发挥了至关重要的作用。

数字社会服务更加普惠便捷。2017年到2021年，我国网民规模从7.72亿增长至10.32亿，互联网普及率提升至73%，特别是农村地区互联网普及率提升到57.6%，城乡地区互联网普及率差异缩小11.9个百分点。图4：2017-2021年我国网民规模及互联网普及率

“数字中国”与“数字治理”逻辑辨析

加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。“数字中国”建设过程离不开“数字治理”理念的指引，同时也倒逼“数字治理”不断更新。

以互联网为代表的新一代信息技术所带来的新一轮工业革命和社会经济“革命”，在广度、深度和速度上是空前的，从工业社会获得的常识和认知已无法满足社会需求。数字中国建设涵盖我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的方方面面，作为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的重要实践，需要一套符合数字经济时代发展的治理理念指引前行。

与此同时，伴随着信息技术与经济社会的结合越来越紧密，特别是数字创新融合加速，数字中国建设步入深水期，特别是数字产业化和产业数字化的强劲发展，经济创新走在时代前沿，生活场景发生根本性快速变化，治理问题相应增多，治理方式也不断更新，不断充实丰富“数字治理”理念的内涵。数字中国建设的深入推进，将有力推动我国构筑国家竞争新优势，实现数字经济优质化、数字治理高效化和智慧生活惠民化。

“数字中国”战略下的“数字治理”内涵

从治理范围来看，数字治理涵盖了从宏观、中观到微观的全线范畴，国家治理、社会治理等属于宏观层面，城市治理、行业治理、产业治理等属于中观层面，基层治理、平台治理、企业治理等则属于微观层面。

宏观上，中央和国家有关部委一系列顶层设计。中观上，各地政府、各行业协会发布了多项指导意见。微观上探索出了数条“数字治理”路径。分析近五年的顶层设计、指导意见以及“数字治理”典型路径，发现在不同治理范围上，需要坚持“一核两翼”。“一核”是指“以人为本，治理为人”的内核，“两翼”是指“以数为基，数实融合”及“用‘智’赋能，迭代创新”两个范式。

以人为本，治理为人

一是在数据治理过程中尊重隐私，强化个人隐私的保护机制。伴随着人的数字化模型日益完善，虚拟肖像越来越能精确描绘“人”的特征，通过虚拟肖像可精确预测个人需求和行为习惯，具有重要的商业价值。但是，有些不法分子利用网络漏洞非法进行个人数据买卖和数据曝光行为，不仅侵犯了公民个人信息安全，对公民财产安全造成潜在威胁，而且个人隐私一旦被暴露将使人成为精神上的“透明人”，极容易导致在职场、情场、秀场等公开场所被人非议，进而产生强烈的被遗弃感、不信任感和不满情绪，形成巨大的心理压力，甚至会因为情绪崩溃而爆发个人极端事件，近些年已经出现了因隐私暴露而导致的极端个例，值得全社会警醒。

二是关注老年群体等“数字时代”弱势群体，“数字中国”下的“数字治理”不能漏一人。90后、00后是天然的互联网“原住民”，互联网从小伴随其成长。但是对于老年人等“数字时代”弱势群体来说，日新月异的智能设备属于新事物，适应智能化设备需要一个艰难的学习过程。在对待这类群体的治理中，需在人机两侧发力，既要保证“数字治理”效果，也要利用获取的数据提供人性化的服务。

以数为基，数实融合

一是注重数据的真实性和时效性。数据是数字经济时代的关键生产要素，是国家基础性战略性资源，是行业高质量发展的重要因素，是企业转型升级的重要支撑，是推动经济社会高质量发展的重要引擎。真实的数据有利于发现问题，解决问题。虚假的数据不但不能解决问题，还会产生新的问题，制造新的矛盾。无论是当下的疫情防控、金融监管，还是长远的“数字中国”、工业互联网、企业数字化转型，数字治理的“精准性”要求越来越高。数据的采集、汇聚与挖掘的真实性时效性，决定了治理对象的画像描绘的颗粒度，从而影响治理效果的精准性。

二是精准把握数字世界与现实世界的联系。要推动数字经济和实体经济融合发展，把握数字化、网络化、智能化方向，推动制造业、服务业、农业等产业数字化，利用互联网新技术对传统产业进行全方位、全链条的改造，提高全要素生产率，发挥数字技术对经济发展的放大、叠加、倍增作用。对应到数字中国战略下的数字治理，必须要看到，脱胎于现实世界构建的虚拟数字世界不是目的，是精准认识世界和改造世界的手段之一。因此，要把握好“数字”与现实之间的联系，一方面通过科学的算法分析，找到国家政治、行业经济、企业发展的短板，深入分析可优化的治理路径，精准施策补足短板。另一方面，对数据的治理是数字治理最重要的内容之一，但是对数据的治理其本质是要通过对数据的治理，从而影响到现实，从根本上解决问题，因此要理性看待数据的波动。图5：数字治理路径（简化版）

用“智”赋能，迭代创新

中国社会治理研究会数字治理分会成立时提到：数字治理是一项系统性、整体性工程，单一的运行逻辑、监管逻辑、技术逻辑、市场逻辑都无法解决数字化发展带来的复杂问题和挑战，必须用系统观念、系统思维、系统分析方法来研究数字治理问题。因此在数字治理过程中，顶层设计考虑全面，实际执行注重小切口，坚持“小步快跑”。

一是顶层设计考虑全面。要突出一“高”一“全”，一“高”就是顶层设计必须眼界高，立足现在，瞄准未来；站位高，放眼全局，心怀大局。一“全”就是顶层设计必须要素全，兼顾现在和未来，统筹本层本部门及下辖组织。

二是实际执行注重小切口，坚持“小步快跑”。要注重治理场景，由点及面推进，注重迭代更新，减少推进阻力。不论是哪个维度的数字治理，都是一个不能奢求短期取得明显成效的工作，同时又是一个支出巨大的工程。因此在开展数据治理工作中，首先要将顶层设计按照重要程度进行拆解，分步推进；其次，在起步阶段不能盲目追求大而全，要坚持“好钢用在刀刃上”，聚焦主要矛盾，以群众利益为突破口，以业务关键为切入点，走出第一步让事关利益的群体感知到效果，从而减少推进阻力，进而争取更广泛的支持。最后，要注重复盘总结，要避免大变动，快速响应，不断迭代更新，在第一期工作中遵循“实践－认识一再实践一再认识”螺旋式上升原则，争取归纳出一套方法论，为之后扩展功能模块，广泛推广产品提供支撑。

进入数字时代，随着新一轮数字技术创新应用向纵深推进，数字治理发展对推动数字中国建设的推动作用将越来越凸显，并为优政善治、惠民便民、兴业利企、强基筑底带来巨大的赋能效应。

撰稿 | 靳涛 清研集团智能数据挖掘部研究员

编辑 | 陈泽玺

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