清研智谈 | “二道闸的拆除”：城市社区民主议事协商典型案例分析
有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。社会主义新时代背景下，城市社区民主议事协商成为基层治理创新的路径之一，是社会主义民主政治体系下基层群众自治一种有效方法和智慧。协商民主是推进治理能力现代化的重要手段，是实现人民当家作主的有效途径。
清研集团社会发展研究团队结合实践经验，以一个涉及物业、商户、居民等多元利益方的社区议题作为案例，分析群众意见征询在决策前、决策中和决策后的关键操作方法，剖析寻求民意“最大公约数”议事协商关键步骤，最终从社区议事厅建设层面给出建议。
一、背景介绍
十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《关于2022年街道（乡镇）和城乡社区协商工作的通知》中提出有关“要加强基层政权治理能力建设，增强乡镇（街道）议事协商能力”“持续推进基层治理重心下移”的基层民主协商的工作要求。
人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。发展协商民主，就要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。基层协商的价值要充分发挥，有赖于实践中的基层民主协商制度的完善，确保基层民主协商制度化、规范化、法治化、常态化、科学化。
二、案例分析
（一）案例背景
C小区是朝阳区的一个定向安置房小区，2015年入住，截至2022年9月，已入住5栋楼半，每单元22层，一梯4户。820户，约1800人，其中挨近门口的两栋楼共有底商7个。另外，C小区马路对面是D小区，D小区的居民楼距C小区的“二道”闸口25米左右。
C小区的停车都在地上，底商客人与小区居民停车收费标准一样，均是0.5元/小时。开发商开发时为便于停车管理，在小区门口、底商外面各设了1个收费闸口，对居民和商户的客人实行车辆分开管理和收费：小区业主车停小区内车卡依次经过两道闸进入小区居民停车区；到底商消费的非本小区居民车，在“二道”闸收费口拿临时停车卡，停在底商门前停车位，两个闸口距离50米左右。
撤之前：两个小区、二道闸口、底商的示意图
（二）问题根源
社区晚间车辆少，为节省夜间保安人力，通常两道闸口物业安排1名保安在“一道闸”收费口值守（进本小区的闸口），但两个闸口50米，保安夜间看不清或者打盹儿造成底商的车辆为顺利进入或出去时需要鸣笛，之后保安会用手中的遥控器远程控制“二道闸”抬杆，车辆方可出入。晚上夜深人静，车辆半夜鸣笛、保安夜间聊天等情况严重扰民，小区马路对面的D区一栋居民楼深受其害。
2020年7月，二道闸处，夜间车辆鸣笛扰民，成为小区的一个群诉案件，10多户居民通过12345及向社区物业、居委会投诉，反馈诉求。
（三）协商过程
首次议事，争论焦点在于“二道闸”要不要拆。在2020年7月27日下午，社区协调物业、居民代表（主要是小区对面楼栋）、社区党委、社区居委一起就“二道闸扰民”议题，召开了专题协商议事会，现场共到场20人左右，其中来自D区的投诉二道闸口噪音扰民的居民代表8人，本小区居民代表2人。小区马路对面楼栋的居民代表提议：“二道岗离我们楼体太近，鸣笛、夜间保安聊天声音很大，但不让人家过车也不合适，能否撤掉二道岗，挪至一道岗收费。”物业负责人则表示，开发商规划图上有小区门口二道岗，且涉及商户进入车辆收费问题，可以先对保安加强管理教育，竖“进入小区禁止鸣笛”提示语，最大程度减少夜间对邻近居民的扰民影响。但参与此次议事的对面小区楼栋居民代表并不“买账”，认为这不是“彻底解决问题的方案”。
初步“共识”达成，专门微信群随时沟通。物业、对面小区楼栋居民代表、社区两委经讨论协商，达成“初步共识”：物业先把二道岗收费杆晚上8点至早上7点竖起来，相当于夜间没有二道岗，一周时间看看效果如何，若有效果，物业负责人去申请协调撤岗事宜，并建一个微信群，有问题大家随时在群里沟通，与会人员均同意此方案。
修正“共识”方案，收费闸口合二为一。尝试阶段，晚上物业落实竖杆，保安也加强了教育管理，但因二道岗涉及收费，还时有发生鸣笛车辆。因此，社区组织开展第二次社区议事，在会上达成一致：对二道岗进行了拆除，挪至一道岗和商户停车区两侧设闸口收费。最终形成了既满足兼顾商户客人车辆与小区业主车辆分开管理，又不扰民的方案。二道闸移到商户停车区两侧之后，距离一道闸的距离近了25米左右，同时距离马路对面小区的距离也远了25米，也解决了夜间保安因为距离远看不到来车的情况。
撤之后：两个小区、二道闸口、底商的示意图
三、案例思考
（一）谁来协商
社区民主议事协商的一个前提是搞清楚协商主体－谁来协商。多元利益主体形成城市社区议事会的结构，政党力量、政府力量、社会力量、市场力量、社区力量均在小小的议事会结构中有所体现。各种力量的参与程度视具体议题而定，这种结构，使基层自治过程中使用的不是一般意义的公权力，也不是私人权利或公权力与私人权利的集合，而是一种不可垄断、不特定多数的社会权力。
从本案例解决的过程及解决最终结果看，居民是问题的反馈者，也是解决答案的提出者；通过及时搭建回应渠道、平台，组织相关人一起来协商解决，让基层群众在自治过程中发现“议事协商”这个有效方法，并善于运用这个智慧。在这个过程中，给出“在社区谁是主人”的答案，谁应该来协商，邀请谁来协商，诠释了社区议事协商中群众的“主角”地位。
（二）平台选择
在新媒体背景下，线上智能化议事平台不断涌现。这些智能化的议事平台以APP、小程序、社区议事群、楼门议事群、公众号嵌入功能等创新方式展现。这些智能化的议事平台创新，为上班族、在职党员等提供了参与的机会、平台。本案例是一个由不同小区的多个主体之间的利益矛盾，这里通过三种议事方式建构起三方面的议事协商平台（社区广场论坛、社区居民群、社区议事厅），可以把议题相关的各种声音都充分搜集，把问题解决的方案发掘出来，通过线上智能化创新议事平台、访谈，给中青年参与的渠道。
与此同时，三种议事协商平台也是三种解决问题的渠道、议题征集和发现的渠道，通过将解决的结果及时反馈在平台，也增强了居民群众对议事协商的信心。
微信群议事协商截图
（三）协商什么
对案例的“共识”达成过程仔细观察就会发现，居民所思考的、所提出的问题，每一个都是议事协商的核心。社区“两委”能够将这些问题都清晰地理出，且“组织”大家一起找到答案，一定是在事前、事中针对议事协商的参与者，协商过程有过很认真地思考。
在本案例中，马路对面的居民、物业、底商、本小区居民、社区“两委”通过议事协商真正地解决了现实中的事情，大家也看到了协商的平等对话可能。或许正是场景引导大家去思考：当下通过议事协商方法来解决社会治理问题，能否给大家继续带来惊喜。
（四）如何协商
议事协商的一个关键性要求，就是要把事情讨论透，要让人们充分表达意见，并且找一个合理化的出炉，而不是为了快、省事儿，随便采纳一方的提议。本案例告诉我们，讨论透彻的理由是为了找到真实的利益点、长效的解决问题办法，而不是遮盖原貌；另外一个层面，则是为了找准解决问题的大难，而不是有一个“夹生”的答案。
四、意见建议
以一个案例剖析作为切入点，结合笔者线下深度访谈、观察到的有关北京市城市社区议事厅运营现状，笔者从议事协商意识转变、议事队伍有效组建、议事协商能力提升等三个层面对城市社区议事厅建设和发展提出相关意见，希望通过实操层面的建议，给社区议事厅建设者提供可借鉴的操作路径。
（一）转变议事厅建设理念，构建多级互动指导体系
协商不是任务，而是重新和老百姓建立一种新的沟通渠道；议事不是形式，而是解决基层社区治理问题的一种方式；社区议事厅不是“一个”物理空间，而是承载多元议事协商场景的形式集合。
社区议事厅建设在北京市社区全面推广，在建设中，从区、街（乡镇）、社区出现“为了做而做”“交作业”等现象。因此，从“根上”影响、改变社区议事厅建设理念，成为亟待解决的问题。联动市、区、专业社会组织、高校等通过对议事厅建设过程进行指导，构建起“市－区－街（乡镇）－社区-楼门院”的多级互动指导体系，从而实现在互动中达成建设理念“共识”。
（二）规范组建议事队伍，确保议事协商多元参与
民主议事协商，不是少数人的协商，而是利益相关方一起达成“共识”。因此，组建一支程序合法、流程合规、构成合理的议事队伍是社区议事厅长效运营的重要基础。
确保议事协商多元参与主体，是保障利益相关方意见充分表达的重要基础。一方面，通过招募+推选老党员、老干部、在职党员、普通居民、中青年代表、商户代表成为社区邻里都认可的“有能力议事代表”，与社区党委、社区居委、业委会代表、物业等共同组成社区议事队伍，是社区议事厅高效运转的保障。这支队伍在解决社区治理问题中，发挥着“智囊团”和资源链接者的作用。
（三）增强议事协商能力，打造“有效会议协商”机制
如何让社区议事会议效果更有效？在社区议事厅建立常态化、议事会议规则趋于成熟的背景下，参与议事协商者的议事能力成为影响会议效果的重要因素。
议事协商能力的提升、“有效会议协商”重要的因素有两个，一是凝聚到“有议事能力”的人，二是提升全民议事协商意识。通过创造性的拓宽智能化议事平台，将是凝聚中青年人参与议事协商的重要方式。类似北京业主APP线上智能工具，发挥着发现社区议题、议题协商互动的部分功能，类似智能化议事协商工具将成为社区议事广泛协商的必然路径。而议事会组织者的能力、利益协调能力，成为第三个重要因素，这三个因素也构成了“有效会议协商”在社区议事厅建设中的行动路径，最终助力打造社区内的“有效会议协商”机制，也成为打造“人人会协商”的良好社区生态的可探索路径。
撰稿 | 郭丽娜 清研集团社会发展研究部研究员
编辑 | 陈泽玺
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