清研观点 | 世界银行新版评估体系BEE“办理破产”领域透视（上）

世界银行新营商环境评估体系（BEE）以原有DB评价体系为基础，聚焦企业全生命周期的中观和微观环境，囊括从企业开办、运营到破产的10项指标领域，并对每项指标从监管政策质量、公共服务可及度、企业办事便利度三个维度进行综合评估，进一步拓宽了考察视野。

“办理破产”是企业结束运营的重要主题，高效运转的破产程序能够使失去生存能力的企业迅速退出，推动资本重新配置，提高生产率，促进就业和经济增长，意义重大。

基于丰富的国际国内营商环境评价经验，清研集团对BEE评估体系10项指标进行了深入解读与分析，以把握指标评价重点和评价动向，为政府和相关机构给予专业性参考意见。本期将聚焦“办理破产（Business insolvency）”领域，围绕指标设置背景、指标构成及其与原DB评价内容的对比进行解读。

1 指标设置背景

有效的破产框架可以确保没有生存能力的企业迅速清算，有生存能力的企业以可持续的方式有效重组。不合理的破产制度无法及时有效地处理企业的重组清算，加剧了企业的经济困境。在债权人追偿率较高和破产程序耗时较短的国家，企业重组在经济衰退期可以发挥周期性作用，主要表现在它能够使企业获得偿债能力。

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研究表明，有效的破产制度促进了新企业创建，扩大了私营部门的规模，并鼓励了更多的创业活动。破产企业的退出可以刺激资本重新配置，提高生产率，促进就业和经济增长。鼓励企业重组的破产机制最大限度地减少了“僵尸贷款”，即给资不抵债企业的贷款。分配不当的信贷会抑制竞争，减缓经济增长。破产程序效率较低的国家往往总生产率较低，因为其破产程序会促使贷款人将资金分配给生产率较低的企业。

高效的破产制度发挥着至关重要的作用，但相关的可比数据不仅量小还陈旧。唯一可用的是经合组织在2010年和2016年推出的37个高收入国家的相关数据，实质性范围有限。BEE指标旨在填补这一空白，并扩大了营商环境中办理破产指标的范围。BEE将包括破产前程序、小微企业的专门程序、破产管理人的专业水平和破产程序的制度框架等新方面。该指标不再设定具体案例研究情景，并重点关注破产清算和重组程序，还将讨论破产中的环境义务，并考察破产程序中良好的环境监管做法。

2 “办理破产”由三组指标构成

BEE在办理破产方面使用了三组指标：破产程序的监管质量(监管指标)、破产程序公共服务基础设施的质量(公共服务指标)、破产司法程序的便利度(反映了前两个指标的结合)。

a 破产程序的监管质量

第一组指标将衡量经济体中适用于司法清算重组程序的破产条例的质量，并将它们与国际公认的良好做法进行比较。该指标将利用与办理破产密切相关的具体指标来评估破产条例的质量，并充分收集《世界银行有效破产和债权人/债务人制度原则》和《联合国国际贸易法委员会破产法立法指南》中列出的良好做法。

国际良好做法表明，法律应明确规定债务人和债权人可以申请破产程序，并设置提交申请的正规流程，同时该流程应有明确的开始准则。良好做法还包括在诉讼过程中实施有效、透明的债务人资产管理监管机制，因为这可能有利于提高回收率。充分保护债权人的权利，会增加产生互利结果的机会，因为债权人参与破产程序可以平衡债务人和(或)破产管理人的行动。最后，鼓励为小微企业设置专门或简化的破产程序同样是良好做法之一。在许多情况下，当小微企业债务人启动破产程序时，该企业已无法生存，导致企业价值损失，是一种以牺牲法律程序的确定性为代价的对企业保全的损害。

这组指标属于监管指标，只涉及基于法律解读的法律要素。在未实施良好做法时，该指标还将反映出法规的繁琐程度和规范缝隙。这些数据将通过对当地破产律师进行专家咨询来收集，并通过案头研究和对适用法律的研究进行数据验证。该指标将不使用案例研究。破产程序的法规质量将有六个指标。

(1)破产程序的开始——该指标将包括诸如债务人和债权人是否可以申请清算和/或重组程序，以及有关中止程序的规定等问题。它还将评估在实际申请破产之前处于财务困境的企业可以采用哪些程序。因此，该指标对适用于即将破产的法律手段进行评估，包括是否有早期预警工具和董事申请破产的职责范围。

（2）债务人资产的管理——该指标将衡量破产程序中债务人企业的合同、交易和财务所发生的情况。例如，对业务发展至关重要的交易，债务人是否可以选择继续，或者对较为繁重的合同，债务人是否可以选择终止。法律是否规定债务人可以撤销破产启动前发生的特惠和估价过低的交易，债务人履行环境责任的能力，包括资产清偿义务。

（3）清算和重组程序的范围——该指标将衡量现代清算和重组程序的关键特征。包括重组计划的批准、批准时的股权考虑、执行机制以及持不同意见的债权人可获得的保护等问题；破产管理人取代企业管理层的方式，批准企业资产出售时债权人发挥的作用；重组计划和清算程序是否必须解决环境问题，并遵守环境法。

（4）债权人参与——该指标将衡量债权人在破产程序中如何参与重要决策，具体包括债权人是否参与破产管理人的任命，债权人是否可以反对影响其权利的决定，以及在破产程序中对债权人优先权的规定，如环境索赔中任何可能的优先权。

（5）破产管理人的专业水平——该指标将衡量专业破产从业者架构是否全面，包括资格、培训、监督、许可或注册要求等特征。

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（6）针对小微企业的专门程序——该指标将衡量破产法规中是否有为小微企业量身打造的清算和重组程序。包括一般性问题，即是否设立了这种专门程序，以及衡量该程序特点的具体问题，例如，是否存在对善意的个人债务人的债务清偿保障、较少的法定限制、法院监督的力度、简化和快速程序。

下一期，我们将从公共服务基础设施质量、便利度等方面继续解读“办理破产”领域评价内容，并进一步分析该指标和DB的异同。

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