清研观点 | 世界银行新版评估体系BEE “纳税”领域透视（下）

本篇将继续围绕世界银行新版评估体系BEE“纳税”领域中的“税务部门提供的服务、税收负担和税收制度的效率”指标进行解读，并与DB“纳税”指标进行对比分析，发现差异并寻找改革方向。

b 税务部门提供的服务（公共服务）

这组指标将从四个方面对税务管理质量进行评估：（1）用于税务申报、支付和评估的电子系统的可用性；（2）利用基于风险的案例选择进行税务审计和验证；（3）存在有效和高效的争端解决机制；（4）税收征管业务的透明度。该指标将以税收征管诊断评估工具、税收征管论坛和欧洲税收管理组织定义的最佳实践为基础。

（1）用于税务申报、支付和评估的电子系统。该指标评估税务管理部门信息和通信技术基础设施的质量，包括向纳税人提供的在线公共服务的可用性（例如，电子申报和电子支付税务系统、纳税人门户、预先填写的纳税申报表和电子自助服务工具）。还评估税务管理部门和其他政府机构之间互通互联（例如，交叉引用和信息自动交换）的程度，减少了从企业中获取其他可用信息的需求。拟议的方法将侧重于收集关于电子服务的数据，以便了解此类系统（用于电子备案和电子支付）的使用情况。

（2）基于风险的审计。该指标评估税务机关内部是否存在有效的基于风险的审计选择，这种选择主要针对于高风险纳税人群，而不是大多数企业，其中审计案例是集中选择的，而不是由审计单位选择，且审计程序透明、有效。该指标还考察税务机关从第三方（包括其他政府机构）收集信息的能力，这就不需要纳税人再提交税务机关可以从第三方直接获得的文件。经合组织和国际货币基金组织提供的最佳实践将被用作分类的一种方式。

（3）争端解决机制。该指标评估税务机关设立的程序和机构解决税务纠纷的及时性和质量。它将依据税务机关的争端解决机制（即审查由独立于审计部门的指定审查官员进行）是否简单、透明和独立，对机制的结构和独立性进行重点评估；如果纳税人对行政复议结果不满意，则向独立的外部专业税务法庭或法院上诉（也可能有一种涉及仲裁的快速争端解决程序）。它还将衡量处理行政复议所需的时间。在数据可用且可靠的前提下，税务管理统计数据将用作及时解决争端的主要数据。经合组织和国际货币基金组织制定的准则将用于衡量行政复议的独立性水平和解决争端的速度。

（4）税收征管的透明度。该指标评估税务机关在通报企业活动和影响企业发展战略方面的透明度。它侧重于财务和经营业绩以及企业发展战略和计划年度报告、员工诚信保证机制、对税务机关强有力的外部监督三方面。拟议的方法重点关注税务机关发布的报告和其他相关信息。国际货币基金组织-税收征管诊断评估工具准则将用于衡量税收征管的透明度水平。

数据将通过专家咨询的方法收集，并通过税务机关的行政数据予以验证。

c 税收负担与税收制度的效率（实践效率）

这组指标将从企业的角度评估税收监管和公共服务在实践中的实施效率。具体而言，该指标将依托企业经验和地方税务人员的专业知识，以总税率和缴纳费率衡量私营企业的税收负担，以遵从税收法规的时间衡量税务机关提供服务的效率。这组指标包括两个二级指标：（1）总税率和缴纳费率；（2）遵从税收法规的时间。

（1）总税率和缴纳费率。该指标衡量企业的税收负担，主要来源于利润税、消费税、社会税和缴款3项核心税种。虽然各类税收的法定税率数据已经公开，但此类信息不能用作税收负担衡量标准，因为法定税率所反映的情况并不完整。由于税收优惠、扣减和减免，企业支付的实际税率通常低于名义税率。该指标将解决这些数据方面的问题，并通过收集有效税率相关信息，实现对税收负担的精准衡量。

BEE将结合公司调查和专家咨询法，采用混合数据收集的方法开展工作。混合方法将包括两个阶段的数据收集过程。第一阶段，制定案例研究公司的关键特征。具有代表性的企业级数据将用于定义总营业额、员工数量、资产结构、经济部门和规模。为了实现跨部门数据的可比性，将开发多个案例研究公司来代表一个经济体中的2-3个主导行业。此外，为了识别大公司和小公司之间的差异，案例研究公司的规模将根据公司级调查报告的前十位和中位数确定。通过使用混合方法，BEE将对个体经济特征（部门构成、私营企业规模）进行分析。由于企业的部门构成和规模不会随着时间的推移而经常变化，因此案例研究公司的主要特征每3-4年将更新一次。这种设计案例研究公司的方法的相关性和可行性将在试点阶段进行测试。第二阶段，即主要数据的收集过程，通过咨询熟悉企业相关税收法规和变化的律师、会计师、专家来收集总税率和缴纳费率数据。

根据DB评估方法，总税率和缴纳费率侧重于计算对企业征收的税收负担。BEE将根据外部委员会审查的建议对该方法进行调整，并将重点关注企业收取和汇出的税款，包括对企业征收的税款，以及对工人和采购商征收，但由企业代收代缴的税款（如增值税）。这种总税率和缴纳费率界定税收范围的方法基于以下事实，即确定各种税收的经济归宿是不可行的，因为这需要价格弹性数据，而这些数据仅适用于少数几个国家。因此，在计算总税率和缴纳费率中的增值税等消费税时，BEE将使用企业实际缴纳的净税额（即扣除进项税额后）。社会保障税作为经济归宿的代表，BEE将包括雇主和雇员累计支付总税额的50%。国际经验表明，许多国家遵循雇主与雇员对社会基金和养老基金等额缴款的做法。虽然这种方法不会减轻经济负担，但是可能会减少各国将社会保障税的法定归宿转嫁给雇员的动机。BEE将在试验阶段测试这种方法的相关性。

（2）遵从税收法规的时间。该指标从三方面评估行政部门遵从税收法规的情况：一是申报和缴纳强制性税款的时间，包括准备、申报及缴纳利润税和增值税/销售税的时间；二是完成和获得增值税退税的时间；三是税务审计的持续时间和频率。对于环境税，将对其数额和相关的合规成本进行评估。此外，还将尝试评估调查对象认为的非正规企业破坏环境的做法对正规企业运营的影响。

BEE将通过企业层面的调查，收集遵从税收法规时间的数据，以确保其具有代表性。

3 DB与BEE“纳税”指标对比

a 评估内容更丰富

与DB中“纳税”指标相比，BEE评估指标囊括了原有指标中纳税便利度、报税后流程、总税率和社会缴纳费率的大部分内容，并在此基础上增加了对于税收政策清晰度、稳定性、复杂度，税务审计风险管理机制，争端解决机制等新的评估内容。

b 评估范围更广泛

相比DB而言，BEE将尽可能地覆盖更多的国家和国家内部城市。此外，“纳税”指标评估对象将不再局限于中小企业，而是从中小企业开展业务的便利性的角度转变为从整个私营企业行业发展的角度进行评估。

c 数据收集更完善

主要体现在两个方面：一是收集内容方面，对于“纳税”指标，BEE不仅会收集法律法规的信息，还会收集企业、政府部门实际执行情况的信息；二是收集方式方面，BEE中的“纳税”指标将主要通过问卷调查的方式评估税收政策法规质量以及税收管理部门服务水平，通过问卷调查和企业调查相结合的方式评估税负和纳税便利度。此外，BEE项目使用两种佐证机制来验证通过专家咨询方式收集的数据，即案例研究和官方数据。

世行新营商环境评估体系BEE项目正在研发中，我国应当予以重点关注，同时应当警惕“对标型改革”的技术操作逻辑，应当认识到推进税收法治、切实优化营商环境才是深化税收征管改革的根本目标。