清研观点 | 世界银行新版评估体系BEE “纳税”领域透视（上）

世界银行新营商环境评估体系（BEE）以原有DB评价体系为基础，聚焦企业全生命周期的中观和微观环境，囊括从企业开办、运营到破产的10项指标领域，并对每项指标从监管政策质量、公共服务可及度、企业办事便利度三个维度进行综合评估，进一步拓宽了考察视野。

税收对于一个国家的经济发展至关重要。与DB相比，BEE的“纳税”指标有着更丰富的内涵。在二级指标中，税务监管质量二级指标和税务机关服务质量二级指标的大部分内容都是新领域。此外，BEE还涵盖了环境保护方面的税务举措，以衡量一个经济体是否通过财政手段来限制危害环境的活动。

基于丰富的国际国内营商环境评价经验，清研集团将对BEE评估体系10项指标进行深入解读与分析，以把握指标评价重点和评价动向，为政府和相关机构给予专业性参考意见。本期将聚焦“纳税（Taxation）”领域，围绕指标设置依据、指标构成进行解读，并与DB该指标评价内容进行对比分析。

1 “纳税”指标设置依据

税收是一种强有力的政策工具，政府通过征税获取收入，为社会运营提供资金，并提供公共商品和服务。税收对私营部门发展的影响具有两面性，一方面它为基础设施、人力资本投入、执法等公共服务提供资金，给私营部门的增长和发展创造了有利条件；另一方面，过度征税会导致市场经济扭曲，改变投资者决策，容易引起企业逃税行为。同样，繁琐的法规、对税务报告的复杂要求以及与纳税机关频繁的沟通给私营企业带来了相当大的合规成本，阻碍企业纳税走向正规合法化。研究税收制度的主要特征，发现当前纳税方面的主要问题，有助于推动私营部门改革发展。

学术研究强调了税收制度中四个影响经济发展和投资决策的关键因素：（1）税收制度的复杂性；（2）税收管理系统的效率；（3）税收负担；（4）遵守税收法规的成本。因此，BEE指标包含了解决以上所有问题的措施。

税收的复杂性是在税收制度制定和改革中衍生出来的。虽然当前税收复杂性还没有一个被普遍接受的定义，但实证研究明确指出，税收立法的复杂性往往与信息过载、混乱、不确定性和纳税人的挫败感有关。此外，税收立法的复杂性和不确定性还表现在多重税率、税法语言表述的不确定和税法变化的不一致，这会对外国投资产生明显的负面影响。相反，清晰、简明、具体的立法更受欢迎。国际货币基金组织和经合组织的税收报告表明，清晰、明确的税收法规能够促进经济增长。

税收管理系统的效率是影响企业税收合规成本的另一个方面。学术研究表明，得益于企业生产力和经济增速的提升，税收征管过程中的经济主体可以轻松获取信息，建立电子税务系统，采用有效的风险管理策略，并确保运营透明度。其他研究表明，投资构建电子税费申报和缴纳系统能有效降低税收合规成本，减少企业腐败和逃税行为，也能激发组织变革，加强企业内部对信息技术的应用。同样地，公正、便捷和高效的税务争端解决机制对维护纳税人质疑权和公平听证权至关重要。

全球化及其引起的资本流动性增长给各国政府带来了越来越大的税收竞争压力。对各种税收竞争策略进行分析发现，减税是吸引跨国投资者进入和阻止国内资本外流最常用的举措。但是这种方法忽略了一个事实，即投资者不仅关注税收负担，还关注上述税收制度的其他方面，如税收制度的复杂性和税收管理系统的效率。通过提供适当的监管框架和公共服务，有效减轻合规负担。

2 “纳税”指标构成

BEE在“纳税”领域设置了三组指标：分别是（a）税收法规的质量（监管框架支柱），（b）税务管理部门提供的服务（公共服务支柱），以及（c）税收负担和税收制度的效率（前二者结合的实际效率）。

与原DB纳税指标相比，BEE指标涵盖了新议题，涉及的范围更广。BEE制定了一个框架，为税收法规复杂性、税收系统效率、税收负担和合规成本评估提供了思路和参考。税收法规的质量和税务机关提供的大部分服务都属于新议题。税收负担将通过总税率和缴纳费率来衡量，其以DB中的方法为基础，并根据外部小组审查建议进行了修订，以使其能够代表各个国家的经济状况，并纳入税收的经济归宿。税收系统的效率将建立在原纳税指标的基础上。此外，BEE还涵盖环境税收，利用财政工具阻止或限制对环境有害的活动。该框架将以国际公认的税收政策和管理领域的最佳方法来评估上述指标。

a 税收法规的质量（监管框架）

了解一个国家税收复杂性带来的负面影响是至关重要的，但很难量化税收立法的复杂性和模糊性，所以在全球范围内对其进行评估必然具有高度主观性。然而，可以客观衡量的包括以下四点：（1）是否存在某种制度来解决税收法规的模糊性问题；（2）税收法规是否长期稳定；（3）税务记录的归档和保存是否繁琐；（4）制定税收法规的过程是否透明。这组指标将侧重于以下税收法规复杂性的驱动因素和这些问题的解决机制：

（1）解决税收法规的明确性问题。该指标考察是否建立可向公众提供政策解读、常见问题解答、收集企业意见的系统。该指标还将衡量专业指导的可用性，包括关于遵守环境税收法规，及为了提高公众对绿色税收认识和接受程度开展宣传的相关指导。

（2）税收法规的稳定性。该指标衡量一段时间内修改国家税法规定的频率。侧重于国家核心的税法，衡量国税税率结构的稳定性，企业所得税法（收入计算、扣除和免税）、增值税法（应税交易、零税率和免税）以及环境税收法规的修订频率。

（3）税务记录保存和归档的复杂性。该指标衡量企业需要定期存储和归档的证明文件数量。指标将侧重于两点：一是除企业通常保留的财务账户（资产负债表、损益表）外，法律要求提交企业所得税申报表的文件数量；二是灵活性，即法规允许用增值税电子发票代替打印件。

（4）税收法规制定的透明度。该指标衡量税务机关是否定期向企业通报税收征管程序的变化情况，以及从税收变更公告到颁布之间的时间。它还考察税务机关是否对包括环境税收在内的所有新法规进行监管影响评估和公众咨询。

这组指标将在经合组织和国际货币基金组织规定的国际良好实践标准基础上，对税收法规的质量进行衡量。通过专家咨询（财政部和税务局官员、税务从业人员、税务律师、税务会计和税务专家）收集数据，并与税务机关的行政数据相佐证。还将考虑颁布法律/规章、判例（已判决案件）和法律解释。

下一期，我们将围绕“税务部门提供的服务、税收负担和税收制度的效率”继续解读“纳税”领域的评价指标内容，并进一步分析该指标和DB的异同

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