清研智库 | 平台经济数字治理：框架、要素与路径
随着新兴数字技术的发展，数字治理成为新兴研究领域，而平台经济数字治理是一个重要议题。数字治理能推动产业转型升级，创新数字空间价值，变革数字治理理念，并通过数字技术赋能，重塑多方参与主体的社会关系。平台经济数字治理虽面临主体多元性、环境动态性和系统复杂性挑战，但也存在政策空间、数字技术和海量数据带来的机遇。
电子科技大学公共管理学院教授蒋国银认为我国应面向平台经济中的数据要素、数字技术、数字衍生物等对象，通过建构并夯实多元共治的主体路径、开展数字赋能的技术路径、优化组织架构体系的环境路径，为平台经济数字治理提质增效。
平台经济数字治理存在哪些挑战？
第一，平台经济数字治理面临主体多元性挑战。“互联网+经济”诸多领域中的平台化、网络化、数字化形成“三化叠加”，为行业生态治理、平台运营管理、服务质效感知带来影响。
第二，平台经济数字治理面临环境动态性挑战。互联网平台经济蓬勃且迅速发展，平台经济数字治理的推进工作不可避免受到平台生态系统外部环境的挑战，其中政策的更迭与技术的创新是重要变化因素。
第三，平台经济数字治理面临系统复杂性挑战。平台经济是一个生态系统，表现出自组织、涌现等重要的复杂系统特征。
平台经济数字治理面临哪些机遇？
第一，充裕的政策空间是平台经济数字治理的保障。我国政府高度关注平台经济发展的瓶颈与困境，从中央顶层设计与地方意识响应两个层面综合建设现行政策环境。
第二，海量高质数据是平台经济数字治理的基石。以平台为载体，可以实现用户联动、资源置换与信息交互。因此，数据作为网络化、智能化发展情景下的重要生产元素，是数字时代的关键治理资源。
第三，新兴数字技术是平台经济数字治理的驱动力。数字技术在一定程度上改变了现行生产方式与消费模式，催生数字经济的同时也服务于数字经济的变革与管理。
一、平台经济数字治理的背景及意义
近年来数字经济发展迅速，其中平台经济作为典型代表，正逐渐成为数字时代的一种重要经济形式。平台经济的兴起推动了产业数字化转型、数据价值创造与提升，而平台经济系统运行中也存在野蛮生长、恶性竞争、消费欺诈、数据泄露、垄断等问题，促使治理理念和方式的改变。促进平台经济健康和可持续发展，是数字中国战略贯彻落实和数字经济发展实践的需要。党的十九大以来，党中央、国务院多次提出要坚持包容审慎的监管态度，促进平台经济健康发展，培育和壮大经济发展新动能，也明确给出若干指导建议，为平台经济健康发展的路径优化设计宏观顶层思路。
进入数字时代，数据与数字技术为各行各业数字化转型创造动力，为政府解决各类治理难题提供抓手，为建设数字中国与加快数字化进程奠定基础。平台经济治理应疏通数据使用和流转中的障碍，这也需数字技术对平台运营和政府治理赋能，促进平台经济健康发展。《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》中明确指出要创新监管理念和方式，落实和完善包容审慎监管要求，加强协同监管、差异化监管，通过以网管网，强化政府监管平台对第三方平台的数据比对与分析能力，依托数字技术和数据对平台违法行为进行识别。平台经济开展数字治理是基于政企协同、政社协同，利用数字技术促进数据资源确权流通、数据隐私保护和安全管理等的过程。平台经济发展引领了数字化转型，平台经济开展数字治理推动着多元主体共治、平台数据开放、平台要素协同合作的统筹发展。
数字治理对满足人民日益增长的美好生活需要具有积极意义，并为国家治理现代化提供新的支撑。数字治理最终的目标是以人为中心，而非以技术或是数据为中心，通过数字技术和数据维护人的自主性是数字治理的本质。数字化进程中，在重视公众感受“好不好”的同时，还需要实现人、制度和技术的匹配和统一，提升治理质效。数字治理仍然是政府主导，同时也在向多元共治转变，在重塑政府、平台企业和公众关系的基础上，进行技术赋能与赋权，推动国家治理现代化。近年来，关于政府数字治理的探索较为丰富，但从政府视角探索平台经济数字治理的研究还较为缺乏。当前，需要明确平台经济数字治理的机遇和挑战，发现平台经济数字治理的要素和框架，提出治理路径，进而丰富平台经济数字治理理论，促进平台经济健康发展。
二、平台经济数字治理的挑战与机遇
（一）平台经济数字治理的挑战
平台经济以平台为载体，具有承载数据信息、桥接供需双方、创新生态网络的特性，由此诱发低门槛、低成本与低风险的无序进入，导致行业无限制、扩张性发展。伴随平台网络效应与海量数据的集聚，大数据杀熟、垄断竞争、隐私泄漏与虚假宣传等问题频发，亟待对平台经济实施系统化的治理。但平台经济参与主体多元、环境动态变化、系统复杂演化等多维特性明显，传统的单维性数字治理模式面临诸多挑战。
1.平台经济数字治理面临主体多元性挑战。“互联网+经济”诸多领域中的平台化、网络化、数字化形成“三化叠加”，为行业生态治理、平台运营管理、服务质效感知带来影响。其中参与主体的多元性引发角色定位、责任界定、需求追踪等方面的困局，为平台经济数字治理提出挑战。首先，主体角色定位还需明确。平台经济生态系统包括平台方、提供方、需求方、公共部门与其他主体，提供方的资源与服务、需求方的选择与消费、公共部门的监督与管理等角色定位明了。但是，平台的中介性质与多元主体互动促使主体角色增加，不同场景下主体角色存在差异，如市场化环境中平台为管理者，而政府主导的治理网络中，平台既充当治理主体，也是治理对象。因此，复杂场景下的多元主体角色定位还需进一步明晰。其次，主体责任边界不够清晰。网络化的特性导致平台发展具有强烈的社会性与公共性，而平台的多重角色加强了平台应承担的职责。企业平台的演化催生了交易—生态的多圈层构造，平台除去保障自身规范外，其承担的法律责任、道德责任与社会责任亟需明确，责任边界的扩展深度与速度也需廓清。最后，主体需求难以锁定。以平台为中心的多主体交互、联结过程的需求满足与价值追求呈现组合化、多元性的特点，致使多元需求与价值易形成难以磨合的冲突，如需求方的隐私保护与平台方的数据增值之间的冲突。
2.平台经济数字治理面临环境动态性挑战。互联网平台经济蓬勃且迅速发展，平台经济数字治理的推进工作不可避免受到平台生态系统外部环境的挑战，其中政策的更迭与技术的创新是重要变化因素。首先，政策环境动态发展带来挑战。平台经济自诞生以来就暴露出不正当竞争等诸多问题，平台经济的健康发展离不开规范的辅助。健康发展的前提在于依法规范的环境，持续发展的基础在于公平竞争的生态，环境的营造与生态的建设在于政策的管控与法规的监督，而政策与法规的动态发展既有滞后担忧又有适配风险。其次，技术环境动态发展带来挑战。数字技术迭代创新是平台经济发展的重要驱动力，但新兴数字技术的应用也带来诸多挑战和风险，如新技术运用带来的知识产权保护、新算法使用带来的治理冲击、新功能应用带来的管理变革、新平台数据使用带来的权益保障等都需重新梳理和界定，而风险也需及时识别和管控。
3.平台经济数字治理面临系统复杂性挑战。平台经济是一个生态系统，表现出自组织、涌现等重要的复杂系统特征。平台生态系统内，自由的生态位进入、竞争和退出铸就了生态系统“优胜劣汰”的特点，而这种不加控制的“优胜劣汰”可能进一步导致垄断和恶意竞争。同质化生态位集中进入生态系统也催生了部分业态盲目扩张和野蛮生长的态势。生态位的孤立成长和生态位间的协同缺失，导致发展费用高和资源利用率低等问题。平台生态圈的自由发展，也带来诸多社会责任问题，平台企业的生态化治理成为新趋势。平台生态系统演化中的数字治理场景逐渐复杂化，如何运用新技术开展平台的生态化治理以及如何捕捉生态系统自组织演化、结构涌现、行为突变过程中的数字特征，还需探索。
（二）平台经济数字治理的机遇
数字技术的应用推动了平台经济的发展，而数字治理的开展也将促进平台经济的健康发展。党的十九大以来，政府引领的共治和平台企业的自治格局不断形成，平台经济发展的相关顶层政策相继出台、数据质量不断提升、数字技术不断革新等都为平台经济的数字治理提供了机遇。
1.充裕的政策空间是平台经济数字治理的保障。我国政府高度关注平台经济发展的瓶颈与困境，从中央顶层设计与地方意识响应两个层面综合建设现行政策环境。首先，在中央顶层设计层面，从“十三五”规划到“十四五”规划与2035年远景目标纲要，国家尤为关注大数据战略与数字化转型，强调前沿数字技术的运用与数据开放共享。2021年，《中华人民共和国数据安全法》颁布实施，旨在规范应用、保障安全，共推数据利用与权益。其次，在地方意识响应层面，地方政府共推数字经济发展与数字治理的行动方案、治理意见与若干措施，顺应数字经济发展的时代潮流，地方观念与数字化、智能化相联结，数字化思维、数字化理念、数字化战略不断深化。纵观我国平台数字经济与数字治理的发展与保障，从中央战略到地方措施，从宏观指导到微观落实，政府正不断提高治理场域的优势，构建治理新引擎。
2.海量高质数据是平台经济数字治理的基石。以平台为载体，可以实现用户联动、资源置换与信息交互。因此，数据作为网络化、智能化发展情景下的重要生产元素，是数字时代的关键治理资源。伴随数字技术的发展，平台生态多主体创造的结构化数据与非结构化数据风暴式增长，数据量存储的保障与数据质量标准规范成为开展数字治理必须考量的因素。量与质皆可靠的数据成为治理的基石，基于可利用数据量的增加与可用于数字治理的数据质增强，可促进数据溯源与数据重构。鉴于此，在开展平台经济数字治理时，应以数据为依托，借助数字化理念、思维与技术，深挖数据间的逻辑关系，发现运作问题，分析管理问题，解决治理问题。以高质量的海量数据为基础，辅以先进的计算手段，系统监管平台经济问题，助推平台经济数字治理。
3.新兴数字技术是平台经济数字治理的驱动力。数字技术在一定程度上改变了现行生产方式与消费模式，催生数字经济的同时也服务于数字经济的变革与管理。区块链、大数据、人工智能等新兴技术提升了服务质量，也为治理赋能，加快了不可篡改、去中心化、信息透明化的进程，而这些数字技术的过程可编程性、要素数据化同质性、技术自增强性，不仅重塑了平台发展与行业进步的需求，也为基于能力的和基于过程的数字治理提供新的视角。因此，通过发挥数字技术的高效存储、可信计算、多维重构和高精溯源等能力，可以创新平台经济发展的治理模式，推动平台经济高质量、可持续发展。
三、平台经济数字治理的理论框架与要素分析
基于以大数据、云计算、人工智能等为主的新兴产业技术在平台经济领域的全面运用，新的数字生态格局正在形成，探索新生态格局下平台经济数字治理相关问题，有助于全面开展生态化治理，促进平台经济健康发展。
（一）平台经济数字治理的理论框架
平台经济数字治理需在具体治理框架下进行，指导系统化、整体化、协同化的生态治理格局形成。近年来，数字治理在多国推进，学界也围绕数字治理展开了诸多研究。郑磊等基于现有研究成果表明，不可只依赖技术赋能进行数字治理，应以人为突破点，注重理念、组织等多维度的协同治理作用，调整数字治理的推进方向。鲍静和贾开也以技术、行为、组织三个层面的要素构建数字治理框架体系。一言以概之，学界研究不应局限于探讨如何利用技术对平台经济展开数字治理，而应深入探索多维数字治理的分析框架及相关治理要素的内涵及关联。现有数字治理的研究多以理论研究为起点，以理论指导平台经济数字治理的框架构建，推动理论与实践相结合的数字治理研究。
（1）社会技术系统理论。
该理论指出社会技术系统是社会系统和技术系统联结的产物，将技术系统中涉及的任务、流程等内容与社会系统中涉及的人、组织环境等内容有机结合，是组织系统的改进和运用。
（2）信息生态理论。
该理论立足生态和系统视角，可描述为是由人、技术、行为、价值等要素在特定条件下构成的系统。主要反映系统性的思想及信息、人、环境间的关系总和。借鉴社会技术系统理论和信息生态理论，构建平台经济数字治理框架，围绕理论和实践赋予数字治理新的内涵。
其一，基于平台经济中的数据治理维度，“数据”被视为数字治理的重要因素，是信息内容的重要一环。数据治理既是平台经济可持续发展的保障路径，又是数字时代的具体治理形态。其二，基于平台经济中的数字技术治理维度，以新兴产业技术完善“技术系统”，助力平台经济的数字化转型升级，加快数字化治理水平的提升，解决复杂治理问题。其三，基于平台经济中的数字衍生物治理维度，围绕与“人”有关的生产活动组建“社会系统”，应对数字技术与社会经济系统结合后带来的文化和价值观冲击等问题。国家宏观层面的高度重视为数字经济的发展提供了重要契机，因此以理论为指导建设平台经济中的数字治理框架，是该议题的解题之策。
图：平台经济数字治理的理论框架
（二）平台经济数字治理的要素分析
社会进程与科技创新发展交织出绚丽的数字经济图景，也为平台经济数字治理提供应然场所。党的十九大和十九届五中全会均提出，要加快我国数字化进程，打造良好的数字生态，建设数字中国。平台经济数字治理是指综合运用数字化等手段，面向以下三个核心要素展开治理。
1.数据要素。数据作为新兴生产要素，是数字治理的基础。在平台经济市场化运营中，界定数据要素的主体职责与所有权、使用权，明晰数据要素的创造者，对于数据监管、信息保护以及数据安全等具有重要意义。在平台经济的背景下，可以从四个方面对数据要素进行解析。
一是虚拟性。数据要素产生是以经济活动为实，而以这些活动在平台上的电子化数据为虚，虚实结合共同反映数字经济规律的过程。二是可交易性。制定数据要素交易规则以及设立数据管理机构是形成数据要素交易市场、厘清数据资产确权和定价、实现数据要素标准化管理的关键。三是跨界流动性。数据共享过程中，数据隐私保护、单向或双向的数据流通、数据归属等问题凸显，需大数据管理局、知识产权局、市场监督管理局与环境保护局等多部门合力，协同规范数据要素使用，降低数据信息外溢带来的负外部性。四是数据价值。数据价值来源于数字劳动，通过数字技术赋能数据要素的生产、使用与增值。
2.数字技术。数字技术是大数据、互联网、云计算、人工智能等多种数字化技术的集称，且具有以下特性：一是增权与赋能。基于数字技术，可提升多元主体权限，拓展数据共享和互动范围，也可以赋能相关业务与活动，实现价值增值。二是互联与融通。数字技术可与任意行业和领域相融合，实现去中介化与虚拟化，助推跨行业、跨部门协作。三是溯源与重构。数字技术的更新发展，能多维度、实时性地采集数据，提升数据质量并高维存储，提升数据体量，这些高质量的数据可以助推溯源活动和重构交易场景，提升监管质量，降低平台风险，提升附加值。
3.数字衍生物。随着平台经济的发展，数字衍生物成为平台开展数字治理所关注的一个新兴领域。数字衍生物是依托数据和数字技术所发展的文化、习惯、价值、观念、风俗、道德等。它是数字治理的重要部分，常以软文化等形式影响着多元主体。例如，直播平台赋予“打赏”“带货”等名词新内涵并使之流行于网络，淘宝等电商平台赋予“双十一”和“双十二”等购物节的涵义以引导消费。然而，数字衍生物有利有弊，平台需通过开展公益计划、实施内容和数据自治、支持多部门共治等方式解决相关的社会公共问题，承担社会责任。此外，挖掘文化、公众参与行为等的内涵与特征并加以正当利用，可以引领社会价值观，潜移默化地提升人们的数字素养。
综上，平台经济数字治理应以数字治理框架为指导，面向平台经济中的数据要素、数字技术、数字衍生物等核心要素，构建平台经济数字治理的实施路径，为平台经济数字治理提质增效。
四、平台经济数字治理的路径构建与对策建议
（一）主体路径：夯实多元主体共治
数字经济时代将数字治理与社会治理场景互联，使多方参与主体互通，可为社会治理背景下的平台数字治理提质增效。多元主体通常囊括公私部门、群体组织、公民个体等，各方通过全面合作以优化配置资源并实现组织目标与愿景。平台视域下的数字治理融合社会治理与网络空间治理，借助多元共治的治理思路，实现数字治理问题的精准定位与协同共治。多元共治是平台经济数字治理的主体路径，该治理模式将创新数字治理范式，重塑数字治理价值。
首先，明确主体角色定位。数字经济处于新生发展阶段，对其治理过程中相关主体所处地位、功能等解析不足。需明确政府主导者和协调者的角色，以政府引导为前提，发挥平台自治作用，落实平台管理者与被管理者的角色，进而实现非营利组织等监督者和合作者的角色协同。其次，界定主体职责及其边界。平台作为新生事物，其责任与权益交互存在加减博弈。因此，平台责任界定需科学化、合理化，力求在规范中发展、在发展中稳定，压实责任，狠抓整改落实。最后，识别与定位主体需求。利用多种数字技术综合追踪、可视化主体需求，打破多方主体的数据流通壁垒，平衡多元需求与价值，实现需求匹配供给模式的精准刻画。
（二）技术路径：开展数字技术赋能
技术赋能实现主体行为与组织环境共推平台企业生态建设、公共部门行业监管与公众用户服务实际感知。平台经济发展伴随整体性治理向数字治理发展，重点关注核心算法、芯片以及云计算等领域，以资源合理优化与劳动力价值化为基础，驱动新兴技术融于数字经济，形成新产品、新服务、新渠道。数据采集利用与网络迭代更新等相关技术的突破与激增，在交互与变革的过程中带动创新与赋能经济发展。开展数字技术赋能可以加速产业链资源的协同与共享，形成领域变革的创造性内生动力，推动数字技术与平台业务链的深度融合，实现管理与活力激发。将数字技术赋能纳入平台经济数字治理框架，为主体层与组织层的实体服务向虚拟智慧服务转变实现问题解耦、质效集成。
技术赋能关注运用数字技术过程中的融合性、融合数字技术治理的精细化、数字技术治理决策的科学化。因此，平台经济数字治理需构建技术路径，洞见数字技术价值，赋能平台经济治理。
首先，技术赋能数字思维转变。平台经济生态系统中单维个体与群体组织接纳数字技术与革新数字观念，是技术赋能的首要前提。保持技术赋能认知的敏锐性与深度，是推动主体实现智能化决策的先导。此外，对于“虚—实”价值冲突和数据衍生物的问题规制，仍需数字技术赋能主流文化推广。
其次，技术赋能微观过程治理。用技术治理平台经济数据，不仅可以疏通数据生产、使用、共享和流通中的障碍，保障数据所有者权益，也能发挥数据的市场价值；用技术治理平台经济数字技术，能辅助实现“算法”的公平和透明等目标，发挥“算法”的增值作用，也规避“算法”的应用风险。
最后，技术赋能平台经济生态系统治理。协同技术和其他手段开展平台经济治理，不仅可以解决单一议题下的治理问题，也可以解决数字治理中多议题和多层面关联所带来的整体、协同、演化和突变等动态方面的问题，助推平台经济生态系统中共生、共享、共建和共治格局的形成。
（三）环境路径：优化组织架构体系
平台经济数字治理是以法律为前提、组织为基础、制度为保障、文化为导向，管理数据、数字技术及衍生物的过程。主体的经济行为嵌入社会结构时受到环境即政府监管和社会行为规范等的约束。对待数字治理问题不能一刀切，而是要充分考虑各方需求，不能禁锢平台经济本身的自主性与能动性。所以，开展平台经济数字治理时，需以治理问题为锚点，以数据与数字技术为把手，助力政府决策前置，加强法律规制完善，在妥善处理发展与治理关系的前提下开展平台经济数字治理。面向数字治理场景，应有机融合政府数字治理和传统平台治理的经验，将技术应用和数据使用等活动放在相应制度规则的监督下，提升数字治理质效。
首先，应完善政策法规的供给与匹配。平台经济作为新生事物，配套的政策法规存在一定的滞后性。精准与妥当的数字治理法律法规有利于重塑主体间的权力配置并确定数据归属、数据保护与数据交易规则，为平台经济持续健康发展保驾护航，助推平台经济的平稳运行。
其次，注重组织架构的设计与完善。平台经济开展数字治理高度依赖数据资源，如何协调政企数据的平台化对接是治理环境建设的关键。政府与平台建设数据对接机构，有助于打破政企数据壁垒，完善数据权限界定、数据流通保护、数据公示审核、数据对接激励等，保障平台经济数据治理的规范性。
最后，加强管理制度的塑造与优化。平台经济的持续健康发展离不开有效激励与监管。需以激励制度调动和激发多元主体的合作与交融，降低数据治理的潜在风险；在包容审慎的监管理念指导下找准监管锚点，在明确监管权责的基础上借力数字技术，实现跨部门、跨主体的协作监管，塑造数字治理的立体监管。通过政策法规供给、组织架构完善、管理制度塑造，为开展平台经济数字治理营造良好的外部环境。
作者：电子科技大学公共管理学院教授 蒋国银
来源：人民智库（ID：rmzk_ptt）