疫情后期待的社会变化之二：健全应急物资储备体系，从哪入手？
作者：李婷婷 清研智库研究员
2020年的春天，每个人都和战“疫”紧紧地联系在了一起。这场灾难冲击着我们生活的方方面面，也把社会发展中的薄弱环节暴露无遗，作为社会中的一员，在经历了新冠肺炎这一令人揪心的疫情的同时，也让更多的人有时间去思考我们的社会发展，并对未来社会的变化有了更多的期待。清研智库将设立“疫情之后，公众期待的社会变化”专题，解读公众期待的社会发展变化。
清研智库调研显示，应急物资储备体系建设方面，公众最期待的是“提升基层应急管理能力“（67.31%），“加强风险分析与评估工作”（61.54%）和“优化常规应急物资储备机构”（60.10%）。清研智库建议建立应急物资储备需求动态清单、构建应急物资合同储备和生产储备物联网平台、在“大储备”中提升动态化管理水平、形成下沉基层的分布式物资储备体系。
2月14日习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调，针对本次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板，堵漏洞，强弱项。他要求“要建立统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。”
//一、疫情暴露出来的应急物资储备体系的短板与不足//
应急物资是突发事件应急救援和处置的重要物质支撑，目的在于保障人民群众生命财产安全和维护社会秩序，确保突发事件发生后不影响社会正常运转。在本次抗击新冠肺炎疫情中，出现了全国各地特别是湖北武汉医疗用品明显供应不足的局面，口罩、医用酒精、消毒液、防护服、护目镜等医疗耗材、设备在全国范围内普遍脱销，不仅给疫情防控带来了很大的挑战，也加剧了公众的恐慌心理，影响后续的复工复产。本次疫情期间暴露的应急物资储备短板和不足主要有以下两个方面：
1.应急物资储备量
新冠肺炎疫情爆发以来，武汉协和医院、北京中日友好医院、北京安贞医院等医疗机构先后发布公告接受社会捐赠，在广东、四川、河南、安徽、湖南、上海、重庆等多个省市的多家医院也因防护物资紧缺发布接受社会捐赠公告。卫健委在多次召开新闻发布会时称“一线医护人员的防护物资供应依然紧张”，湖北省在2月15日召开新闻发布会时“医疗防护物资供应短缺的状态还没有完全克服”。事实上中国是世界上最大的口罩生产和出口国，年产量占全球约50%。这么大的产能，为什么在关键时刻会出现如此大的缺口？
一是实物储备不足。由于突发事件的不确定性，医疗物资也具有有效时限，在非特殊情况时期不会有大量囤货库存，医院通常也不会大量储备，很多医院的医用外科口罩库存量大概仅在一个星期左右。对于像新冠肺炎这种持续时间长、情况复杂的疫情，医疗机构在应急医疗物资实物储备数量方面存在明显的不足。二是合同储备量不足。在应对疫情的过程中，各地应急医疗物资供应企业迅速启动生产，提供了相当数量的医用应急物资，但是远远不能满足疫情期间需求。有意愿和能力承担生产任务的民营企业非常有限。三是生产储备不足。生产储备对于大规模、长时间的应急具有非常重要的作用，本次疫情中，相关管理部门掌握的生产企业信息不完善，在关键时刻无法完全调用具备生产、转产或研发应急物资的企业和单位，进一步加剧了应急物资供应不足的局面。四是物资调度与需求类型错位。需求高标准防护物资难以及时供给医护人员，而其他人员往往抢购了大量高标准防护物资，进一步加剧了医护人员的物资紧张。
2.应急物资储备体系综合协调机制
国家应急物资储备体系建设事关人民群众的生命财产安全和国家安全，是一项整体性、系统性、协同性的重大工程。自2003年SARS疫情后，我国以“一案三制”（“一案”指应急预案，“三制”分别置应急管理体制、机制、法制）为四梁八柱的应急管理体系逐步建立起来，应急物资储备制度也已经建立起来了。但是长期以来我国的物资储备主要依靠政策而非法律。在紧急情况下，应急物资投放必须是快速响应、及时高效提供的。但是应急物资储备包括不同的层面，如中央、省级、市级、县级等，应急物资的使用牵涉到生产、监管、储备、调拨和紧急配送多个环节，牵涉到多个管理部门，对于统筹协调的要求很高，需要一套高效的综合协调机制。当前应急物资储备体系综合协调机制不足主要有：
一是统一的调度协调机制还需要进一步加强。疫情期间，全国多地启动了突发公共卫生事件一级响应，防护物资在购物网站上很快被抢购一空，还有部分人囤积大量防护物资，造成物资的浪费。正是由于防控物资的全国统一调度制度缺失，加剧了地方医疗物资的紧缺。二是各级政府之间的综合协调机制需要加强。在各地医疗物资都短缺的情况下，云南大理州拦截了重庆市和湖北黄石市的救援口罩。这一事件通过网络发酵后才得以解决，成为公众口中的笑谈，暴露出综合协调机制的不健全。三是基层应急管理保障提升机制需进一步加强。我国现在的应急管理工作仍处于爬坡阶段，基层工作人员的专业化能力和应急管理能力亟需提高。在医疗卫生事件中，基层工作人员本应该是一线关键力量，但是由于部分应急专业人员的能力不足，影响了基层突发公共卫生事件的及时发现、识别和处置效果。本次疫情期间，基层应急管理能力的机制没有完全建立起来，在广大的农村地区出现了乡镇卫生院对发烧咳嗽病人不接收、不开药，必须冒更大风险去定点医院门诊去看病的情况。
//二、健全应急物资储备体系的建议//
清研智库的问卷调查结果显示，在应急物资储备体系建设方面，公众最期待的是“提升基层应急管理能力”（67.31%），“加强风险分析与评估工作”（61.54%）和“优化常规应急物资储备机构”（60.10%）。
（一）建立应急物资储备需求动态清单。每一次突发事件都有特定的应急物资需求，通过不断的借鉴、积累、学习，形成应急储备物资清单。并通过建立应急物资储备和市场资源配置组合拳的机制来满足应急需求。
（二）构建应急物资合同储备和生产储备物联网平台。实物储备在突发事件初期具有十分重要的意义，但过多的实物储备可能造成资源的限制和浪费，因此在应急物资储备体系建设中实物储备应当适度。合同储备和生产储备是非实物储备，更多的是通过建立政府相关部门与企业的的联系，完善相关企业信息，根据信用系统记录分层分级进行合同储备，实现全链条信息化和物联网化服务，统一管理日常储备和应急相关物资保障工作。
（三）在“大储备”中提升动态化管理水平。应急物资储备和投放往往牵涉到多个部门、多个环节，需要跳出各部门自身利益诉求，树立“大储备”意识，检查全国一盘棋。在此基础上，运用大数据信息系统提高应急物资储备的科学性和管理的动态化水平，统一标准和规则，构建科学高效的应急物资储备信息管理体系。
（四）形成下沉基层的分布式物资储备体系。基层工作人员储备是应急储备中不可或缺的力量。基层工作人员是离人民群众最近的力量，也是应急处置中的一线关键力量，他们的物资保障能力和水平影响着基层突发公共事件的及时发现、识别和处置效果。物资储备体系应下沉基层，形成分布式的物资储备体系，同时，定期开展物资调度、使用和应急演练，提升基层人员的物资保障能力和物资使用能力，形成面向突发事件的有序物资储备和保障体系。