清研智库：三“期”叠加凸显疫情之下的城市管理新挑战
李香萍 清研智库研究员
党的十九届四中全会认为：“治理体系有效运转有赖于治理能力”。
今年春节期间，新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作牵动着亿万人民的心，也考验着城市管理者们的智慧与担当，更促使我们思考如何积极应对城市管理出现的新挑战、提升城市治理能力。
一、防“疫”：城市管理的三期叠加加重城市疫情防控压力
当前防疫工作正处在城市管理的人口“集聚期”、人口高速“流动期”和自媒体高度“流行期”。中共中央政治局常务委员会2月3日的会议特别强调要“统筹网上网下”两个空间的工作，充分说明当前应对疫情的城市管理工作既要切断实体空间的传染渠道，又要充分考虑网络虚拟空间对于恐慌传播的扩散效应。
一是城镇化带来的人口“集聚期”。随着城市化水平的提高，人员集聚趋势加强。相较于农村，城市的一个重要功能便是集聚。从2003年至今，我国城镇化率增长了近20个百分点，城镇人口集聚程度大大增强。而新冠肺炎传播的一个重要途径便是人员集聚，这使得新冠肺炎相比于非典时期更难控制。这次的疫情发源地是一个集聚了超过1000万常住人口的超大型城市，加上此次病毒具有较强的隐蔽性，对于疫情下的人口管理提出了巨大的挑战。同时，作为“九省通渠”的武汉更是集聚了大量来自外省的流动人口，“封城”前后有约500万人离开了这座城市，给疾病防控带来了极大风险。
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二是节假日带来的人员高速“流动”期。交通基础设施的快速建设，使得人口的流动性更强。根据一项估计，SARS发生时全国铁路与飞机交通运输系统运送的旅客总数大概为10亿人次，而到了今年这一数字则翻了四倍。人口的四处流动也使得病毒的传播范围更加广泛。以远离武汉的温州为例，由于有大量温州商人在武汉经商且春节期间返回武汉，虽然政府在前期已经开展了大量有效的防疫工作，温州却也成为了此次疫情的重灾区。
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三是互联网自媒体的高度“流行”期。网络空间大大延展了人们的舆论空间，恐慌的传播能力更强。根据中国互联网络信息中心的统计数据，我国目前的互联网用户大概有超过8亿人口，占总人口数的60%左右，而在非典传播时期这一比重小于10%。
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网络空间大大扩展了人们获取和传播信息的渠道，人们既是信息的接收者，又是信息的传播者。一旦出现谣言，恐慌的扩散速度要远远快于非典时期。这实际上考验着城市管理者在虚拟空间应对公共卫生重大事件的能力。而事实上在党的十九届四中全会专题研究国家治理能力现代化之后、疫情发生两个月以来，各地城市已经给出了自己的期中答卷。应对的好，准确透明地发布疫情信息，能够及时有效地平抑人们的恐慌情绪，更有助于树立城市人民政府的权威；应对的不好，则会使得民怨沸腾，大大加剧疫情传播的不确定性，加剧社会恐慌。
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二、战“疫”：疫情下当前城市管理存在的问题
除了上述“三期”叠加带来的客观压力和挑战，本次疫情也暴露了一些城市管理上存在的主观不足。
一是执法不严。在预防和控制流行病起源方面，尽管我国已经制定了保护野生动物的法律和法规，但实际的执法力度不大、监督力度不足。
二是储备不足。2003年非典事件之后我国虽然迅速完善了医疗物资储备制度，但仍存在很多未落地的情况，导致疫情发生后，全国各地都迅速出现医疗物资短缺危机，许多一线医护人员连基本防护用品都不够。即使湖北之外的广东、四川、河南等多地，多家医院也因为防护物资紧缺，公开发布接受社会捐赠公告。
三是科普缺位。在健康保护意识方面，相当多的中国人的意识还很落后、固执并且缺乏良好的健康习惯。例如，由于缺乏戴口罩的习惯，一部分父母甚至与子女因为戴口罩的问题起了争执。再如，公众由于缺乏医学常识，盲目恐慌，对双黄连口服液抢购一空。
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四是形式主义。根据人民日报报道，近来一些基层干部反馈一天收到十来个部门文件，却无一解决一个口罩、一瓶消毒水。这反映了各个部门之间存在数据壁垒，疫情信息共享机制尚未形成，基层工作人员的精力被消耗在大量的重复汇报中。
三、免“疫”：新冠肺炎对未来城市管理的启示
中共中央政治局常务委员会2月3日的会议强调，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。
只有真正吸取教训，才能在下一次疫情爆发之前形成完备的“免疫”系统。从编织好城市管理网上网下“两张网”的角度来看，未来防范类似公共卫生领域“黑天鹅”事件大致可从以下几个方面着手：
一是编制应急管理“一居一策”。
社区是城市防疫的第一线。体系疫情结束之后应当及时总结归纳，结合本次疫情，可以逐步建立起每个社区应对公共卫生事件的政策体系，一方面严格防范居民违法食用野生动物，另一方面将公共卫生事件应急管理纳入综合治理措施，形成社区公共卫生紧急事件应急管理标准化流程，即“一居一策”。疫情发生时，充分运用城市网格化管理最新成果，联防联控、织密疫情防控网。
多数社区在此次应对疫情中积累了经验，发挥了网格化管理的优势。例如，浙江省较早建立起了群防群治体系，摸排传染源，为及时控制疫情争取了宝贵时间。
又如，河南郑州直接通过钉钉疫情摸排系统，二级管理员将任务列表直接分解到区县，并从区县分解交由街道和社区检查员进行排查。排查人员通过家庭访问或电话采访输入社区人员信息。在提高调查效率，减轻基层工作压力的同时，确保了疫情数据的口径统一、及时、准确，为全市防疫决策提供更加科学的决策基础。
部分社区则在执行中出现了问题。例如，某些居委会管控不力，造成武汉返乡患者漏管失管，给疫情防控工作造成了重大隐患。
同时，应当号召群众为“一居一策”推进工作出谋划策，及时对居民意见进行梳理，并结合专家进行论证补充和修改，确保社区在有效建立公共卫生与疾病预防的体系的基础上，最大限度地满足群众需求。
二是切实提升科学素养和媒体素养。
一方面，社区处于最基层、最前沿，要充分利用各种新媒体手段，开展宣传教育，引导群众树立良好的卫生意识，养成良好的卫生习惯。
另一方面，网络空间治理是城市管理者的必修课。城市管理者应当从疫情带来的舆论危机中深刻反思，及时总结教训，确保公开透明。
积极推动科学素养和媒体素养教育进课堂、进社区、进农村，使公众面对突发事件心中不乱，能够正确的辨别各类媒体发布的信息，提高自我保护、科学保护能力。
三是转变投资模式补足公共服务“三大短板”。
很长时间以来，“铁公鸡”始终是拉动内需刺激经济的抓手。随着基础设施建设取得了长足的进展，面对经济下行的压力，政府应逐渐从硬件投资转向公共服务的投资，推动公共服务高质量发展。
在医疗服务领域，除了应实现《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》所提出的目标以外，还可对应急医疗资源进行梳理，加强应急医疗资源储备，以防不时之需。
在城市居住环境方面，老旧小区可能存在不通风、地下水排水不通畅、室内潮湿等问题，存在传染病疫情扩散的风险。因此，下一步应当继续加快老旧小区改造进程，切实改进城市居住环境。
在服务城市就业方面，由于此次疫情对于实体就业产生了深远影响，城市管理者应当充分考虑公共卫生事件发生时城市就业服务与指导，真正起到稳定经济的作用。
四是形成应急管理“多点联动”机制。
疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，在国家层面上，各个部委此次在应对的表现可圈可点，响应及时，真正做到了“民有所呼，我有所应”。例如，人民银行等五部委出台30条强化金融支持防控疫情；农业农村部等三部委联合确保重点地区菜篮子产品有效供给；市场监管总局联合公安部、国家卫健委等多部门，开展严厉打击非法制售口罩等防护产品的联合执法专项行动。
但是自肺炎爆发以来，某些地方各部门则疲于应对，暴露出应对危机的短板和缺陷。以此为镜鉴，今后应当加强单位之间突发公共卫生事件的信息交流和联合防控机制，共同开展培训、演练、监督和指导，合理利用各自的物力、财力和人力资源，以应对突发公共卫生事件。